农村低保制度在基层的实施一直面临着一些困难和问题。2015年底笔者在河南几个县市调研时，发现基层治理中矛盾最多的就是低保指标分配。河南省设计了很多复杂的基层治理制度，如邓州市发明的“四议两公开”制度，重点就是要解决低保指标分配的问题。2016年河南全省进行了农村低保大清查大整顿，效果并不乐观。2017年暑假我们到河南K县调研，关注了K县农村低保制度的实践。
K县农村低保的清理
2017年5月，K县进行精准扶贫“再回头看”活动，对贫困户情况进行了再次的精准识别，借这个机会，K县对低保领域存在的问题进行了系统清理，最重要的是通过“四议两公开”按程序和政策要求进行了低保户的评定，并在K县历史上第一次对评出低保户进行了公示。占到低保名额接近一半的关系保、维稳保、公益保、失地保得到彻底清理，全县农村低保人数由5万下降到2.8万。过去低保领域中群众存在的不满和怨气消失了。相反，虽然清理出去接近一半的低保人口，却几乎没有发生上访。公平公正公开评低保户第一次在K县真正落实，无论是县民政局还是乡镇和村干部都对2017年精准扶贫“再回头看”时清理低保持相当正面的评价。
K县此次低保评定有两种方式，一种方式是推倒重来，之前的低保名单作废，再按程序重新评定低保;第二种是以之前的名单为基础，按程序进行甄别。因为要经过民主程序及结果公示，不符合标准的低保户就自然被清除出去了。
K县南湖街道是推倒重评的典型。重评低保户有两个重点，一是掌握标准，二是严格履行程序。K县乃至河南省强调的程序，在村一级主要是“四议两公开”，因为乡镇民政办人数很少，以及县民政局力量有限，县乡两级几乎不可能进行有效的低保入户调查，基本上都会以村一级确定低保名单为最终名单，最多只是通过大数据比对将少数不符合条件的低保户剔除。
农村最低生活保障制度是从救助特殊困难群体演化而来，纳入低保户的唯一标准是人均家庭收入是否低于当地最低生活保障线，并按实际收入距最低生活保障线的差距进行“补差”。因为计算农户收入十分困难，且如果完全以实际收入是否超过当地最低生活保障线来决定能否成为低保户，K县够进入低保户的农户可能不超过1%，而重新评定低保户之前，K县低保人口占农村人口之比为5%。
实践中进入低保户的情况则要复杂得多，大体来说，K县低保户有以下几种：第一类是“三无”家庭和人员。“三无”即无法定赡养人、无固定收入、无经济来源。主要是孤寡老人和孤儿。不过，国家有专门的特困人群救助政策。第二类是爹死娘改嫁的儿童。第三类是重病大病户，病人个人进入低保。第四类是一、二级残疾。第五类是艾滋病人家庭。第六类是其他低收入农户。
南湖街道过去有低保户2400人，推倒重评后只评出700个低保人。全街道2.25万人，过去低保率超过10%，清理重评后只有3%左右。全县清理之前的农村低保率为5%，清理后为2.8%。南湖低保清理重评后，低保率与全县相差就比较小了，而之前低保率明显高于全县平均水平。其中原因是南湖街道有两个艾滋病村，艾滋病人进入低保增加了南湖街道的低保人数。
2012年河南省民政厅出台《关于做好重度残疾人生活救助工作的通知》，要求将一、二级残疾人纳入低保，很快在河南就引发了办残疾证的狂潮。此次清理低保中最重要的一件事就是对办有一、二级残疾证的人进行人证合验，结果，竟有一半以上是假残疾。
相对于南湖街道推倒重来，多数乡村是通过甄别剔除不符合条件的低保户来进行清理的，黄楼镇H村过去有150多个低保人口，经过清理剩下110人，被清理出去的主要是假残疾。
K县农村低保实践中存在的问题
从以上K县低保实践情况来看，低保实践存在着两个方面的问题，一是低保不公开、不公平、不公正，且能上不能下，存在一些腐败;二是低保制度承担了大量远非低保制度所应承担和所能承担的功能。
先讨论第二个问题。被清除出去的低保人员大体有两种类型，一是关系保，一是作为治理资源的低保。
关系保即在低保实施过程中，各种权力介入进来，将不符合低保条件农户纳入低保，这些权力既有村干部，又有县乡干部。村干部在评定低保时优亲厚友，县乡干部通过打招呼将自己关系户照顾进低保，甚至自带指标将村庄不符合条件低保户纳入到低保中。
还有一种关系保，就是艾滋病人入低保的情况。因为卖血造成K县20世纪90年代严重的艾滋病交叉感染。艾滋病人集结起来持续到北京上访，迫于压力，卫生部、财政部等部委下发文件对艾滋病人“四免一保障”，为了缓解艾滋病人家庭困难，河南省同意艾滋病人及其配偶、丧失劳动力父母和未成年子女一起纳入低保。实践中变成艾滋病人全家进低保，一个农户家庭只要有一个艾滋病人，这个农户家庭就全家进低保。荒唐的是，为了获得更多低保资源，艾滋病人家庭出现了普遍的不分户，甚至女儿出嫁了，不仅户籍不迁走，而且女婿和所生子女都留下来以吃低保，结果就是艾滋病人家庭人口普遍有10人以上，且一旦进了低保就不再退出。
与艾滋病人全家进低保略有不同，K县重病大病进低保，如果家庭条件比较好，则只是病人个人进低保，而不是全家进低保。重病大病个人进低保主要是为了享受医疗报销上的好处。K县要求，对于低保户和贫困户，合理医疗费百分之百报销，这个医疗费报销的利益远比每月142元低保“补差”大得多。
与“关系保”有所不同的是“维稳保”，即有村民上访，县乡不胜其烦，因此许诺给一个低保以安抚上访户，由此形成了“维稳保”。
一旦低保可以用来解决麻烦，低保指标就成了县乡村各级的治理资源。比如，村民小组长没有误工补贴，为调动他们的积极性，就可能给一个低保指标。村中应派义务工清扫垃圾，没有人愿出义务工，就给一个低保指标换取农户清扫垃圾，这个叫做“公益保”。为了让农民增收，K县与新疆生产建设兵团签约输送劳动力捡棉花，农民不愿去，就许诺凡是去新疆捡棉花就给一个低保指标，叫做“劳务输出保”。修建公共工程占农民土地，给低保指标叫做“占地保”等等。在乡村治理资源稀缺的情况下，乡村两级往往打低保主意，将低保当作治理资源。
无论是“关系保”，还是将低保作为治理资源，都远远偏离了低保制度的本意，这样暗箱产生的低保名单当然也是不可能公开的。即使2016年河南省全省进行低保大清理大整顿，也只是清退了很少村干部的亲属，并且也没有公示。只有经过2017年5月的清理，评出低保名单才敢公示，也公示了。
低保户与低保人制度
经过严格程序评出的低保，应该说在公平公开上面都做得不错，最重要的表现就是群众满意。全县有接近一半低保人员重评后被清除，全县竟然几乎没有上访，与此形成鲜明对照的是，往年评低保期间，找关系和上访的农民挤满了各级政府部门。
尽管如此，K县低保实践仍然与低保制度设置的本意有很大偏差，最重要的是当前K县乃至整个河南仍然实行低保人制度而非低保户制度。
按农村低保制度设计的本意，是要对农村缺少基本收入的无力解决温饱问题的特困农户进行救助，这个救助是按最低生活保障来安排的。
最低生活保障体现在各地确定的低保线，比如河南省2016年最低生活保障线是2960元(月人均补助142元)，即从理论上讲，河南省人均收入低于2960元的农户家庭就应当纳入到低保户，并享受低保“补差”。
但是，K县乃至河南省在执行低保制度时纳入了三个非收入方面的因素，使得以户为基础实施的低保制度变成了低保人制度。这三个因素一是大病，二是残疾，三是艾滋病人。
按照中央医疗救助制度的规定，对低保户本身就有降低医疗报销门槛、提高医疗费报销比例的政策优惠，初衷是为了让比较贫困的低保户也看得起病，这显然是有合理性的。不过，在实践中，河南(以及全国大多数省区)却变成得大病农户就应当纳入低保户，以让得病农户可以得到更好医疗。K县低保实践中，诸如癌症等大病病人一律纳入到低保户，甚至主管扶贫的县人大副主任讲，扶贫中干部工作作风硬不硬的一个标志就是在发现癌症病人之后，能否在最短时间将他纳入到低保户和贫困户中。如果没有纳入，第三方评估就会作为漏评，是要扣分的。但实际上，判断是否为贫困户的“两不愁、三保障”只是强调基本医疗保障，并不要求将所有得大病农户纳入到低保户或贫困户。
之所以在实践中普遍将大病重病病人纳入到低保户，一个关键原因是得重病农户希望减少医疗费支出，增加医疗报销比例。既然低保户比一般农户可以享受更低医疗报销门槛和更高医疗报销比例，这些得病农户无论家庭条件如何，就都希望得到作为低保户的医疗特权的优惠，因此要求成为低保户。现在的问题是，既然所有重病病人都为了降低医疗报销门槛、提高医疗报销比例而进入低保户，成为低保人，那为什么不可以直接对所有大病病人规定同样的医疗优惠?为什么非得利用低保这个渠道?之所以对低保户提高医疗报销比例，是因为低保户经济收入太低，看不起病。一般农户本来有合作医疗，也可以申请大病救助，经济收入不低，现在再进入低保以提高医疗报销比例，就不仅对那些没有进入低保农户不公平，而且冲击了低保制度本身，违反了低保制度的本意。
将得大病农户纳入低保以让他们获得更高医疗报销比例的做法不妥，是与低保制度初衷完全违背的，也将低保制度与合作医疗、大病保险、大病救助制度人为混淆起来，最终冲击了合作医疗制度、大病保险制度、大病救助制度，搞乱了低保制度，并将低保户变成了低保人。
河南不仅在将大病病人纳入到低保户成为低保人上存在政策偏差，更糟糕的是《关于做好重度残疾人生活救助工作的通知》要求“将由父母或兄弟姐妹抚养(扶养)的重度残疾人纳入最低生活保障救助范围，按照当地城乡低保最高补差予以救助;对享受最低生活保障待遇后生活仍有特殊困难的残疾人家庭，应当采取其他措施保障其基本生活”。即凡是一、二级残疾一律纳入低保。低保本来只是最低生活保障，是以户为单位的，一、二级残疾人却可能有高的家庭收入，生活水平远远超过最低生活保障水平，这样将一、二级残疾人纳入低保就偏离了低保制度的本意。通知发出后，河南各地都出现了农民买残疾证以入低保的怪象，并成为加剧河南农村低保乱象的重要推手。如果要对残疾人进行帮助，可以另外出台残疾人帮扶政策，而不要也不能绑架低保制度。
K县艾滋病家庭低保就更值得商榷。关键是，对艾滋病人的照顾不能冲击低保制度，不然低保就会被这种种好意冲垮。
以上讨论的大病入保、残疾入保和艾滋病人入保，就造成了当前K县低保实践中普遍存在的低保人的情况，这与低保制度的初衷是完全违背的。
K县民政局负责同志讲，河南省低保实践坚持“实事求是，以户为主，人户结合”的原则，其中重点又在“人户结合”上。所谓“人户结合”，就是强调“低保人”的合理性。实践中，只要是大病、残疾、艾滋病就都无条件地纳入到低保户中，甚至在评定贫困户必须退出的“九有”人员也可以纳入到低保户，开小车吃低保也因此有合理性了。
低保实践中的平均主义倾向
当前评定低保的标准大概有两条，一条是收入标准，一条是条件标准。收入标准就是农户家庭收入低于2960元/年，这显然是以户为单位的，条件标准则是生大病、一二级残疾、艾滋病人，这是以人为标准的。从完善低保制度本身的角度来看，作为条件标准的大病、残疾、艾滋病造成了对低保制度的冲击，应当剥离。
从农民群众的角度来看，比起一项制度的本意，群众更关心这项制度是否公平。国家划定最低收入保障线来为无法解决温饱问题农户“补差”，农民群众是认可的，是满意的。将得大病农户、一二级残疾和艾滋病人纳入低保以享受医疗上的好处，农民群众也是认可的，因为没有谁愿意得病，且得病花钱多。但如果将得大病病人全家都纳入到低保，农民群众就会觉得不公平，就会不满意。因此出现了全国普遍存在的“人户结合”的低保实践。
低保制度以及任何一项制度的实践，要想让农民群众满意，就必须公开公平。农民群众是“不患寡而患不均”的。如果做到了公平，即使这项制度实践偏离了本意，农民群众也会认可。还是以低保为例，2017年暑假笔者在晋西北一个乡镇调研发现，自2014年起，为改变之前低保评定中存在的各种矛盾，全乡规定所有60岁以上老年人和癌症病人享受低保，其他人一律不得享受低保。如此规定显然违反了低保制度的初衷，却受到农民群众的欢迎，因为这样不仅公平而且公开。县民政局本来认为这样评低保不符合政策，却因为这样评定低保后农民一改之前大量上访为无访，而默认了这种做法。同样在2017年暑假到甘肃河西走廊调研发现，过去农村也普遍存在将60岁以上老年人自动纳入低保户的做法。上级要求必须评出低保户，不再允许按年龄进低保。村庄评定低保户时虽然也按上级规定评出低保户，实际上每个低保户的低保补差收入要在一定范围均分，低保户与其他农户平分所领低保金，这个意义上，低保户不过是代全村领取了全村均分的低保金。低保户的好处是看病时可以享受到优惠，因此被村民评定为低保户的大都是有病人的农户。2017年暑假我们团队在福建某县农村调研同样发现，在低保户评定时也不可能只让少数几户得低保好处，村民达成默契，低保户每两至三年轮一次，每个低保户最多吃低保不超过三年。
这些都反映出了农户在低保实践中的平均主义倾向。
之所以在全国低保实践中普遍出现了平均主义的倾向，其中重要原因是当前农村低保指标远远超过了绝对贫困户的数量。虽然说低保是应保尽保，不设指标，实际上，自上而下每年下达的低保经费是相对稳定的，且自低保制度实施以来，农村低保范围不断扩大，投入资金也是不断增加的。到了地方，低保评定一般都是“应保尽保、动态管理”，这个动态管理大体就是要以上一年低保数为基础进行管理，既不可以大幅度增加，又不可以大幅度减少。
农村低保制度改革的方向
解决当前低保制度中存在问题的办法有以下两条：
第一，要大幅度减少低保名额，真正做到“应保尽保”和“不应保不保”。严格按照农户收入来评定低保，要强调低保的初衷就是要为农村特困户提供最低生活保障。根据我们的调研经验，在全国绝大多数农村，农民家庭收入低于最低生活保障线的大概只占农户总数的1%，且集中在没有劳动力的家庭。最低生活保障就是要保证这些没有劳动力、没有固定收入来源农户的最低生活保障。这一部分农户与其他农户之间有一个巨大的收入鸿沟，按农民的话讲，就是这些农户家庭是赤贫的，其贫困是众所周知的，其家庭情况与一般农户没有可比性，他们获得低保，其他农户没有任何异议。相反，超过这个1%的农户进入低保，这些农户的收入就与其他农户相差不多，就必然引起异议，甚至对乡村治理造成冲击。
第二，当前农村的各项社会政策、救助制度多且复杂。存在的问题是，本来是不同的制度要解决不同问题，却被人为集中起来使用，从而造成了诸如低保户与贫困户特权化的倾向。社会政策应当各就各位，各自归位。低保、扶贫、合作医疗、大病救助、义务教育、危房改造、残疾救助等数十项涉农社会政策应当各自就位，而不能在诸如扶贫、低保的运动中笼统使用，相互混淆。
(作者单位：武汉大学社会学系)
