去年底，四川马边彝族自治县与浙江绍兴市越城区正式签订城乡建设用地增减挂钩节余指标流转协议，这是全国首笔城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂。此次签约流转节余指标共计7000亩，总金额达50.4亿元。何为城乡建设用地增减挂钩？是指一定区域内，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。若将农村建设用地例如宅基地复垦变成耕地，那么城镇可增加相应面积建设用地。
今年《政府工作报告》提出，“改进耕地占补平衡管理办法，建立新增耕地指标、城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制，所得收益全部用于脱贫攻坚和支持乡村振兴。”城乡建设用地增减挂钩节余指标流转，如何助力脱贫攻坚和支持乡村振兴？记者在四川进行了调查。
初期试点：节余指标省域内流转
2006年4月，四川、山东、天津等五省市被原国土资源部列为城乡建设用地增减挂钩首批试点，增减挂钩节余指标只能在县域范围内使用。2014年9月，原国土资源部在四川推出了“可在省内跨县、市开展增减挂钩”等特殊支持政策。
“增减挂钩节余指标使用范围扩大，可以为贫困县脱贫攻坚筹集一定数量的扶贫资金，也可以缓解省内经济发达地区用地指标紧缺的状况。”四川省国土资源厅综合规划处副处长杨明介绍。
在四川的试点工作中，增减挂钩节余指标省域内流转有严格限制——全省共180多个区县，有资格出让节余指标的仅限于秦巴山区、乌蒙山区等贫困地区的45个贫困区县。根据规定，这些区县在优先保障农民安置和生产发展用地的前提下，可将部分节余指标在省域范围内调剂。
2016年初，为了筹集扶贫资金，巴中市300公顷增减挂钩节余指标以每公顷442.5万元的价格出让给成都高新区，总金额超过13亿元，成为全国首例省域范围内城乡建设用地增减挂钩节余指标调剂。“成都发展势头强劲，巴中是贫困地区，发展相对缓慢。”四川省国土资源厅相关负责人表示，两地指标调剂具有典型意义。
在巴中，建设农村聚居点，将村民旧房宅基地复垦，成为增加增减挂钩节余指标的主要方式。走进巴州区枇杷村聚居点，一栋栋联排小楼高低起伏，图书室、医疗室、健身场所一应俱全。该村建成聚居点3个，并将村民旧屋拆旧复垦，复垦面积比聚居点用地面积多出70亩，即增加了70亩增减挂钩节余指标。
“增减挂钩节余指标调剂解决了农村聚居点建设的资金问题。”巴中市国土资源局有关负责人介绍，根据规划，到2020年，巴中要完成40余万户贫困户、受灾户的聚居点建设，将耗资数百亿元，而巴中市的公共财政收入每年不过三四十亿元，急需外部资金注入。
跨省流转：节余指标成扶贫资源
2016年以来，四川省省域内开展14批次增减挂钩节余指标跨县市调剂，相关制度已常态化。目前，成都、眉山仁寿县等省内经济较为发达的地区已从巴中、广安和凉山彝族自治州等贫困地区流转增减挂钩节余指标7000亩左右，总金额超过20亿元。
2017年，原国土资源部出台政策，允许四川部分贫困地区的增减挂钩节余指标在东西部扶贫协作和对口支援省市范围内流转，这直接促成了四川马边县与浙江省绍兴市越城区之间的调剂。
签约于2017年底达成，流转节余指标共计7000亩，协议总金额50.4亿元，亩均72万元。此外，四川峨边彝族自治县、屏山县等地也分别与浙江台州市椒江区、嘉兴市海盐县等地达成节余指标流转意向性协议，分别协议流转1300亩、150亩节余指标，协议总金额约7.2亿元。
目前，意向性、框架性协议成为增减挂钩节余指标跨省域调剂的重要形式。2018年1月13日，浙江嘉善与四川木里藏族自治县签订框架协议，嘉善拟在3年内以每亩72万元价格，向木里购买增减挂钩节余指标3000亩。协议签订后，嘉善将在1个月内向木里支付5000万元前期工作经费，并围绕产业发展、就业增收和木里进行对接，开展优势互补的经济合作，助推当地尽早脱贫。
“浙江省2015年起便对口支援四川木里等地区，援建力度一直以来有增无减。”四川省扶贫移民局有关负责人表示，增减挂钩节余指标跨省域调剂加强了双方的经济联系，为援建关系增添了互动性。
“增减挂钩节余指标跨省域流转，对东部经济发达地区来说拓展了用地空间，对贫困地区来说，释放了土地活力，为脱贫攻坚提供了资金保障。”四川省国土资源厅相关负责人介绍，节余指标流转收益将全部用于当地脱贫攻坚，为农村的聚居点建设、扶贫产业发展提供资金支持。
制度建设：监管与公示亟待加强
“增减挂钩节余指标省内流转，为四川实现城镇化、工业化提供了土地要素保障。”四川省社科院副院长郭晓鸣认为，而跨省域流转则让偏远山区不仅分享到城镇化成果，还拥有了脱贫资金保障。
在四川，通过宅基地复垦、土地整理等途径，增减挂钩指标节余的潜力巨大。以巴中市为例，“十三五”期间，该市拟在全市699个贫困村实施增减挂钩节余项目，预计可节约指标超过7.8万亩，按30万元/亩的指标交易价格，便可实现236亿元的交易额。
根据巴中市目前的规定，增减挂钩节余指标调剂产生的收入，将用于支持聚居点及其周边基础设施建设和农村土地综合整治，同时还将用于复垦耕地的地力培肥和质量提升。然而，对增减挂钩节余指标调剂收入的各项使用渠道和明细，当地并未建立相关公示制度，资金使用的监管亟待加强。
“旧房子宅基地连同院坝有300多平方米，拆了后搬进聚居点的新家不到100平方米。”贫困户唐继林表示，希望政府能公布节余指标调剂收入的用途明细，“毕竟宅基地是上辈人传下来的，变成节余指标流转给外地，钱怎么用的、有多少用回我们身上，我们应该知情。”
贫困户张勇林表示，老房被复垦为耕地时并未拿到规定的补偿款，据说需要等复垦的效果通过验收后才能得到补偿。“我们希望拆了老房后就下发补偿款，不应和复垦挂钩。”张勇林建议将土地整理复垦中与村民利益相关的事项决定权下放到村，交由村民大会集体讨论，避免村民利益受损。
“增减挂钩节余指标调剂旨在增加扶贫资源，是惠民之举。”西南财经大学经济学院博士生导师刘璐建议，可在全省建立节余指标调剂的统一平台用于信息公示，并进一步强化监督考核机制和资金监管措施，避免因追求增加节余指标而出现有损群众利益的现象。
