新一轮农村土地制度改革大幕开启 征地制度改革、集体经营性建设

　　央广网北京8月23日消息(记者刘璐)据中国乡村之声《三农中国》报道，《土地管理法》是土地依法管理的重要的依据，这些年来对于我国土地合理利用发挥了重要积极的作用。但是和其他的一些专项法一样，随着发展对相关的法律、法规有一个与时俱进的修订调整的必要性。

　　日前，国土资源部根据国家的统一部署，启动了《土地管理法(修正案)》及向社会征求意见的进程。据了解，此次《土地管理法》的修改，继1988年第一次修正、1998年全面修订和2004年第三次修正之后的第四次修改，在包括“三块地”改革在内的土地制度改革加速的背景下，本次《修正案》的征求意见，受到社会的广泛关注。

　　新法修改的依据大部分来源于我国这几年来在33个地区试行的农村“三块地”改革试点经验。全文修法涉及到41条，主要内容聚焦在农村土地制度改革，涉及到农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地这三方面内容。那么，在试点地区，新一轮农村土地改革制度的综合效果如何?各领域专家有事怎样看待新《土地法》照比现行法律的修改与变革?

　　此次修法源于改革，2014年底，新一轮农村土地制度改革大幕开启，农村征地制度改革、农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项改革在全国33个地区开始试点，其中征地试点3个，入市和宅基地试点各15个。

　　江苏省丹阳市经济开发区车站社区是农村集体产权制度改革试点，73岁的严月仙是车站社区吴家塘村的老村民，有着近40年的农龄。从2004年起，车站社区试点社区股份合作社股权固化改革，使得村民变股民，今年，她拿到了“基本股”和“农龄股”共6000多元的分红。

　　严月仙：我还有一个老太太，94了，她还是有股份的。我们一家两个人加起来要分到一万多。

　　跟丹阳一样，多地试点的实践证明，农村集体经营性建设用地入市之路是行得通，也能走好。现行土地管理法除允许乡镇企业因为破产兼并导致土地使用权进入市场之外，是禁止农村集体建设用地直接进入市场流转的。但随着工业化、城镇化快速推进，这样的规定使得农村集体经营性建设用地不能同国有建设用地同等入市，同权同价。国土资源部政策法规司魏莉华表示：

　　魏莉华：如果允许农村也大规模的搞建设，农民都会把耕地变为建设用地，因为建设用地的效益永远比耕地高。所以现行土地管理法只允许农村集体建设用地由农村集体自己使用。修订草案总结试点成功经验的基础上，删除了现行土地管理法第43条和63条的规定，增加规定国家建立城乡统一的建设用地市场，符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股的方式由用地单位和个人使用。取得的这些经营性土地使用权还可以转让、出租和抵押，具体办法授权国务院另行规定。这是本次的最大的一个亮点。

　　禁止农村集体经营性建设用地入市的条款，为农村集体经营性建设用地扫清了法律障碍。新法还同时修改了赋予了农村集体经营性建设用地出让、租赁、作价出资、或者入股及转让、出租、抵押的权能。国土资源部土地利用管理司司长郑凌志表示，为落实同等入市、同权同价和建立城乡统一的建设用地市场奠定了法律基础。

　　郑凌志：主要体现在一是确立了同等入市、同权同价的鼓励机制。二是统筹了入市改革和征地改革。三是留出了继续改革的空间。此次修法删除了对农村集体经营性建设用地入市的进程性规定，对农村集体经营型建设用地入市进行了原则性规定，明确了入市的范围、取得的方式、权利等问题，同时明确集体经营性建设用地出让转让的办法由国务院另行规定。

　　关于完善农村土地征收制度。郑凌志表示，改革开放以来，由征地引发的矛盾日渐突出。这与现行的征地制度征地范围过宽，征地补偿标准差异较大，安置方式单一，征地程序不规范有关。

　　郑凌志：征地引发的问题，我认为核心是利益，根子在制度，出路在改革。现行法规定，国家为了公共利益的需要可以依法对土地实行征收征用，并给予补偿。但是没有对公共利益的范围作出明确的界定，这是现行法。同时，现行法还规定，除乡镇企业、村民建设住宅和乡镇村公共设施和公益事业建设经批准可以使用，农村集体所有的土地外，任何单位和个人建设需要土地，都必须申请使用国有土地。公共利益缺乏界定，征地边界不清，使用集体建设用地受限，是导致征地范围过大的主要原因。

　　新《土地管理法》对农村土地征收制度进行了多方面的完善。其中包括缩小了土地征收范围、规范了土地征收程序、完善了被征地农民合理规范、多元保障机制。国土资源部政策法规司魏莉华表示，具体做法是，一是将实践成熟的做法法律化，用区片综合地价取代年产值倍数法。二是不再将农民居住地方作为地商附着物进行补偿，而是作为专门的财产权明确给予公平合理的补偿。三是明确被征收土地的农村居民，应当纳入相应的养老社会保障体系，并将留地留物业安置上升为法律。

　　魏莉华：包括我们对土地征收的公共利益进行了列举式的界定，我们以两保原则，就是保证被征地人原有生活水平不降低，长远生计有保证的两保原则，作为确立征地补偿费用的基本原则。我们取消了年产值倍数法与区片综合地价作为计算土地补偿费和安置补助费的依据，在征地补偿的费用中增加了对被征地农民的住房补偿和社会保障的费用，完善了征地程序，把原来的批后公报改为批前公报，强化在整个征地过程中被征地农民知情权和监督权，限制地方政府滥用征地权。

　　为什么新《土地法》积极推行将被征地农民纳入养老社会保障，并将留地留物业安置上升为法律?国土资源部土地利用管理司司长郑凌志表示，我国现行的的征地补偿为货币补偿和就业安置，但从我们现在经济发展的阶段来看，难以满足现阶段被征地农民合理的规范多元保障的诉求，也与地方政府征收土地实际支出费用有较大差距。

　　郑凌志：从试点情况看，试点地区除继续深入探索完善区片综合地价、留地留物业等安置补偿方式外，对征收农民住房补偿办法进行了改革，农民住房不再作为地商附着物，而是作为专门的住房财产权予以补偿，这也是体现财产权利的一个点、一个渠道。同时，完善被征地农民多元保障机制，将符合条件的被征地农民纳入城乡居民或城镇职工养老保障体系。这是在总结地方实践和试点地区有效做法基础上，此次修法对完善征地补偿安置制度作了修改完善。

　　现行法律政策明确规定宅基地无偿使用，一户一宅，面积法定，不得转让等基本制度。但随着经济社会的发展和人口变化，也出现了一些新的问题。

　　郑凌志：一是一户多宅和超标准建房普遍存在。二是新增宅基地用地紧张，同时大量超标准和闲置的宅基地缺乏有效退出机制，资源未有效配置。三是宅基地作为农民重要的财产，用益物权缺乏有效实现形式。

　　新《土地管理法》完善农村宅基地制度方面，着重修改了三个方面：保障农民宅基地取得权、改革简化宅基地审批制度和建立宅基地自愿有偿退出的机制。国土资源部政策法规司魏莉华认为，修订更好的保障和落实了农民宅基地用益物权。

　　魏莉华：草案明确，在城市规划区人均土地少无法实现一户一宅的地区，县级人民政府要采取措施，保障农村居民实现户有所居的权利。同时改革宅基地审批制度，下放宅基地审批权限，切实保障农民依法取得宅基地的权利。同时我们对宅基地自愿有偿退出作了原则性的规定。