中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见
耕地是我国最为宝贵的资源,关系十几亿人吃饭大事,必须保护好,绝不能有闪失。近年来,按照党中央、国务院决策部署,各地区各有关部门积极采取措施,强化主体责任,严格落实占补平衡制度,严守耕地红线,耕地保护工作取得显著成效。当前,我国经济发展进入新常态,新型工业化、城镇化建设深入推进,耕地后备资源不断减少,实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大,激励约束机制尚不健全,耕地保护面临多重压力。为进一步加强耕地保护和改进占补平衡工作,现提出如下意见。
一、总体要求
(一)指导思想。全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,牢固树立新发展理念,按照党中央、国务院决策部署,坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度,像保护大熊猫一样保护耕地,着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护,着力加强耕地管控、建设、激励多措并举保护,采取更加有力措施,依法加强耕地占补平衡规范管理,落实藏粮于地、藏粮于技战略,提高粮食综合生产能力,保障国家粮食安全,为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦构筑坚实的资源基础。
(二)基本原则
——坚持严保严管。强化耕地保护意识,强化土地用途管制,强化耕地质量保护与提升,坚决防止耕地占补平衡中补充耕地数量不到位、补充耕地质量不到位的问题,坚决防止占多补少、占优补劣、占水田补旱地的现象。已经确定的耕地红线绝不能突破,已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用。
——坚持节约优先。统筹利用存量和新增建设用地,严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率,实行建设用地总量和强度双控,提高土地节约集约利用水平,以更少的土地投入支撑经济社会可持续发展。
——坚持统筹协调。充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,强化耕地保护主体责任,健全利益调节机制,激励约束并举,完善监管考核制度,实现耕地保护与经济社会发展、生态文明建设相统筹,耕地保护责权利相统一。
——坚持改革创新。适应经济发展新常态和供给侧结构性改革要求,突出问题导向,完善永久基本农田管控体系,改进耕地占补平衡管理方式,实行占补平衡差别化管理政策,拓宽补充耕地途径和资金渠道,不断完善耕地保护和占补平衡制度,把握好经济发展与耕地保护的关系。
(三)总体目标。牢牢守住耕地红线,确保实有耕地数量基本稳定、质量有提升。到2020年,全国耕地保有量不少于18.65亿亩,永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩,确保建成8亿亩、力争建成10亿亩高标准农田,稳步提高粮食综合生产能力,为确保谷物基本自给、口粮绝对安全提供资源保障。耕地保护制度和占补平衡政策体系不断完善,促进形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。
二、严格控制建设占用耕地
(四)加强土地规划管控和用途管制。充分发挥土地利用总体规划的整体管控作用,从严核定新增建设用地规模,优化建设用地布局,从严控制建设占用耕地特别是优质耕地。实行新增建设用地计划安排与土地节约集约利用水平、补充耕地能力挂钩,对建设用地存量规模较大、利用粗放、补充耕地能力不足的区域,适当调减新增建设用地计划。探索建立土地用途转用许可制,强化非农建设占用耕地的转用管控。
(五)严格永久基本农田划定和保护。全面完成永久基本农田划定,将永久基本农田划定作为土地利用总体规划的规定内容,在规划批准前先行核定并上图入库、落地到户,并与农村土地承包经营权确权登记相结合,将永久基本农田记载到农村土地承包经营权证书上。粮食生产功能区和重要农产品生产保护区范围内的耕地要优先划入永久基本农田,实行重点保护。永久基本农田一经划定,任何单位和个人不得擅自占用或改变用途。强化永久基本农田对各类建设布局的约束,各地区各有关部门在编制城乡建设、基础设施、生态建设等相关规划,推进多规合一过程中,应当与永久基本农田布局充分衔接,原则上不得突破永久基本农田边界。一般建设项目不得占用永久基本农田,重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的,在可行性研究阶段,必须对占用的必要性、合理性和补划方案的可行性进行严格论证,通过国土资源部用地预审;农用地转用和土地征收依法依规报国务院批准。严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划,规避占用永久基本农田的审批。
(六)以节约集约用地缓解建设占用耕地压力。实施建设用地总量和强度双控行动,逐级落实“十三五”时期建设用地总量和单位国内生产总值占用建设用地面积下降的目标任务。盘活利用存量建设用地,推进建设用地二级市场改革试点,促进城镇低效用地再开发,引导产能过剩行业和“僵尸企业”用地退出、转产和兼并重组。完善土地使用标准体系,规范建设项目节地评价,推广应用节地技术和节地模式,强化节约集约用地目标考核和约束,推动有条件的地区实现建设用地减量化或零增长,促进新增建设不占或尽量少占耕地。
三、改进耕地占补平衡管理
(七)严格落实耕地占补平衡责任。完善耕地占补平衡责任落实机制。非农建设占用耕地的,建设单位必须依法履行补充耕地义务,无法自行补充数量、质量相当耕地的,应当按规定足额缴纳耕地开垦费。地方各级政府负责组织实施土地整治,通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设,增加耕地数量、提升耕地质量,以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充,落实补充耕地任务。各省(自治区、直辖市)政府要依据土地整治新增耕地平均成本和占用耕地质量状况等,制定差别化的耕地开垦费标准。对经依法批准占用永久基本农田的,缴费标准按照当地耕地开垦费最高标准的两倍执行。
(八)大力实施土地整治,落实补充耕地任务。各省(自治区、直辖市)政府负责统筹落实本地区年度补充耕地任务,确保省域内建设占用耕地及时保质保量补充到位。拓展补充耕地途径,统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等,新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。在严格保护生态前提下,科学划定宜耕土地后备资源范围,禁止开垦严重沙化土地,禁止在25度以上陡坡开垦耕地,禁止违规毁林开垦耕地。鼓励地方统筹使用相关资金实施土地整治和高标准农田建设。充分发挥财政资金作用,鼓励采取政府和社会资本合作(PPP)模式、以奖代补等方式,引导农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体等,根据土地整治规划投资或参与土地整治项目,多渠道落实补充耕地任务。
(九)规范省域内补充耕地指标调剂管理。县(市、区)政府无法在本行政辖区内实现耕地占补平衡的,可在市域内相邻的县(市、区)调剂补充,仍无法实现耕地占补平衡的,可在省域内资源条件相似的地区调剂补充。各省(自治区、直辖市)要规范补充耕地指标调剂管理,完善价格形成机制,综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿和管护费用等因素,制定调剂指导价格。
(十)探索补充耕地国家统筹。根据各地资源环境承载状况、耕地后备资源条件、土地整治新增耕地潜力等,分类实施补充耕地国家统筹。耕地后备资源严重匮乏的直辖市,新增建设占用耕地后,新开垦耕地数量不足以补充所占耕地数量的,可向国务院申请国家统筹;资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省份,对由于实施国家重大建设项目造成的补充耕地缺口,可向国务院申请国家统筹。经国务院批准后,有关省份按规定标准向中央财政缴纳跨省补充耕地资金,中央财政统筹安排落实国家统筹补充耕地任务所需经费,在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务。跨省补充耕地资金收取标准综合考虑补充耕地成本、资源保护补偿、管护费用及区域差异等因素确定,具体办法由财政部会同国土资源部另行制定。
(十一)严格补充耕地检查验收。市县政府要加强对土地整治和高标准农田建设项目的全程管理,规范项目规划设计,强化项目日常监管和施工监理。做好项目竣工验收,严格新增耕地数量认定,依据相关技术规程评定新增耕地质量。经验收合格的新增耕地,应当及时在年度土地利用变更调查中进行地类变更。省级政府要做好对市县补充耕地的检查复核,确保数量质量到位。
四、推进耕地质量提升和保护
(十二)大规模建设高标准农田。各省(自治区、直辖市)要根据全国高标准农田建设总体规划和全国土地整治规划的安排,逐级分解高标准农田建设任务,统一建设标准、统一上图入库、统一监管考核。建立政府主导、社会参与的工作机制,以财政资金引导社会资本参与高标准农田建设,充分调动各方积极性。加强高标准农田后期管护,按照谁使用、谁管护和谁受益、谁负责的原则,落实高标准农田基础设施管护责任。高标准农田建设情况要统一纳入国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台,实行在线监管,统一评估考核。
(十三)实施耕地质量保护与提升行动。全面推进建设占用耕地耕作层剥离再利用,市县政府要切实督促建设单位落实责任,将相关费用列入建设项目投资预算,提高补充耕地质量。将中低质量的耕地纳入高标准农田建设范围,实施提质改造,在确保补充耕地数量的同时,提高耕地质量,严格落实占补平衡、占优补优。加强新增耕地后期培肥改良,综合采取工程、生物、农艺等措施,开展退化耕地综合治理、污染耕地阻控修复等,加速土壤熟化提质,实施测土配方施肥,强化土壤肥力保护,有效提高耕地产能。
(十四)统筹推进耕地休养生息。对25度以上坡耕地、严重沙化耕地、重要水源地15-25度坡耕地、严重污染耕地等有序开展退耕还林还草,不得将确需退耕还林还草的耕地划为永久基本农田,不得将已退耕还林还草的土地纳入土地整治项目,不得擅自将永久基本农田、土地整治新增耕地和坡改梯耕地纳入退耕范围。积极稳妥推进耕地轮作休耕试点,加强轮作休耕耕地管理,不得减少或破坏耕地,不得改变耕地地类,不得削弱农业综合生产能力;加大轮作休耕耕地保护和改造力度,优先纳入高标准农田建设范围。因地制宜实行免耕少耕、深松浅翻、深施肥料、粮豆轮作套作的保护性耕作制度,提高土壤有机质含量,平衡土壤养分,实现用地与养地结合,多措并举保护提升耕地产能。
(十五)加强耕地质量调查评价与监测。建立健全耕地质量和耕地产能评价制度,完善评价指标体系和评价方法,定期对全国耕地质量和耕地产能水平进行全面评价并发布评价结果。完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络,开展耕地质量年度监测成果更新。
五、健耕地保护补偿机制
(十六)加强对耕地保护责任主体的补偿激励。积极推进中央和地方各级涉农资金整合,综合考虑耕地保护面积、耕地质量状况、粮食播种面积、粮食产量和粮食商品率,以及耕地保护任务量等因素,统筹安排资金,按照谁保护、谁受益的原则,加大耕地保护补偿力度。鼓励地方统筹安排财政资金,对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予奖补。奖补资金发放要与耕地保护责任落实情况挂钩,主要用于农田基础设施后期管护与修缮、地力培育、耕地保护管理等。
(十七)实行跨地区补充耕地的利益调节。在生态条件允许的前提下,支持耕地后备资源丰富的国家重点扶贫地区有序推进土地整治增加耕地,补充耕地指标可对口向省域内经济发达地区调剂,补充耕地指标调剂收益由县级政府通过预算安排用于耕地保护、农业生产和农村经济社会发展。省(自治区、直辖市)政府统筹耕地保护和区域协调发展,支持占用耕地地区在支付补充耕地指标调剂费用基础上,通过实施产业转移、支持基础设施建设等多种方式,对口扶持补充耕地地区,调动补充耕地地区保护耕地的积极性。
六、强化保障措施和监管考核
(十八)加强组织领导。各地区各有关部门要按照本意见精神,抓紧研究制定贯彻落实具体方案,强化耕地保护工作责任和保障措施。建立党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制,地方各级党委和政府要树立保护耕地的强烈意识,切实担负起主体责任,采取积极有效措施,严格源头控制,强化过程监管,确保本行政区域内耕地保护责任目标全面落实;地方各级政府主要负责人要承担起耕地保护第一责任人的责任,组织相关部门按照职责分工履职尽责,充分调动农村集体经济组织、农民和新型农业经营主体保护耕地的积极性,形成保护耕地合力。
(十九)严格监督检查。完善国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台,扩大全天候遥感监测范围,对永久基本农田实行动态监测,加强对土地整治过程中的生态环境保护,强化耕地保护全流程监管。加强耕地保护信息化建设,建立耕地保护数据与信息部门共享机制。健全土地执法联动协作机制,严肃查处土地违法违规行为。国家土地督察机构要加强对省级政府实施土地利用总体规划、履行耕地保护目标责任、健全耕地保护制度等情况的监督检查。
(二十)完善责任目标考核制度。完善省级政府耕地保护责任目标考核办法,全面检查和考核耕地与永久基本农田保护情况、高标准农田建设任务完成情况、补充耕地任务完成情况、耕地占补平衡落实情况等。经国务院批准,国土资源部会同农业部、国家统计局等有关部门下达省级政府耕地保护责任目标,作为考核依据。各省级政府要层层分解耕地保护任务,落实耕地保护责任目标,完善考核制度和奖惩机制。耕地保护责任目标考核结果作为领导干部实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要内容。探索编制土地资源资产负债表,完善耕地保护责任考核体系。实行耕地保护党政同责,对履职不力、监管不严、失职渎职的,依纪依规追究党政领导责任。
