食品安全标准 如何落地生根（走转改·一线调查（聚焦舌尖上的安全①））
本报记者 张丹华
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开栏的话
近年来，各种食品安全的谣言层出不穷，无论多“无稽”，总会有人信，可谓陷入了“塔西佗陷阱”。这种“宁可信其有，不可信其无”后果很严重，既消解了全社会对食品安全的基本信任，也给相关产业和领域造成了巨大损失。
实际上，要想解决食品安全信任问题，必须从食品安全本身上下功夫。
2015年10月1日，我国新修订《食品安全法》施行。习近平总书记指出，要切实加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。
一年来，“史上最严”《食品安全法》落实效果如何？我国食品安全治理体系距离“四个最严”的目标还有多远？本版即日起推出“聚焦舌尖上的安全”系列报道，关注各地的探索与创新，为各地各行业深入贯彻落实《食品安全法》提供可参考、可借鉴的经验和样本。
核心阅读
小作坊、小餐饮、小摊贩在我国存在已久，量大面广、流动性强，常常游离于食品安全监管之外。新《食品安全法》出台后，“最严谨的标准”如何适用于“三小”治理？还有哪些难题待解？请看记者在陕西的实地调查——
配套条例，“两小”变“三小”
解决地方立法难题，陕西将服务人群达1400多万人的“三小”纳入监管范围
“《食品安全法》去年4月24日修订通过后，我们在去年7月30日就通过了‘三小条例’，并自今年1月1日实施，从全国范围来看，我们是最早出台相关配套条例的省份。”陕西省食品药品监督管理局政策法规处副处长宋健说。
据陕西省食药监局不完全统计，陕西“三小”总数在10万户左右，从业人数30万左右，服务群体达1400万人左右。量大面广、条件简陋、分散经营、从业人员很多不具备最基本的食品安全意识，如何制定行之有效的监管标准，也一直是行业难题。
“其实，在2009年《食品安全法》出台后，省里就启动了‘三小’的地方立法工作，但由于工商、质监、食药监管、卫生、城管等部门在管理权限划分等方面不能达成一致意见，草案就搁置了。”陕西食药监局“三小”整治办公室主任刘忠琪说，直至《食品安全法》修订，陕西顺势而为，结合前期调研结果，迅速出台相关条例。
难题随之出现。《食品安全法》第三十六条明确指出，监管对象是食品生产加工小作坊和食品摊贩，也就是通俗说的“两小”，并不包含“小餐饮”。但陕西地方特色小吃种类多，经营方式灵活，这类小吃店、小餐馆在全省范围内大量存在，有4.5万多家，并且条件简单，难以达到餐饮业国家规定的许可条件。各地为加强监管，普遍对其发放了餐饮服务许可证。
“由此带来的隐患在于，一旦其发生食品安全事故，食药监管部门将承担违法实施行政许可的责任。为此，我们在起草过程中决定将小餐饮的监管纳入‘三小条例’调整范围。”宋健说。不过，省内有立法专家对此提出了质疑，认为这样并不符合上位法。
“后来，我们利用《食品安全法》修订草案第三十六条中‘摊贩’后面加了一个‘等’字的有利因素，向全国人大请示，得到了全国人大法制委员会的支持，使这一内容得以保留。”至此，对小餐饮的监管终于得以被写入条例，宋健说。
贴近实际，避免“一刀切”
增加两个硬性标准，严设准入门槛，对酒、酱油、醋生产“视情而定”
更多的难题还在后面。虽然将“三小”纳入监管范围，可究竟多小才算“三小”？
“现实中，群众对‘三小’的理解更多存在于感知层面，并没有一个量化的定义。‘三小条例’对小作坊、小餐饮申请许可的门槛较低，实践中也可能促使一些企业放弃生产或餐饮服务许可证，转而申请小作坊小餐饮许可证，导致法规不能引导企业积极做大做强。”宋健说。
于是，经过反复调查、研究，省食药监局为“三小”增加了两个硬性标准，即主体需为个体生产经营者，同时规定经营面积在50平方米以上的餐饮单位不适用于“三小条例”。
另一方面，小作坊、小餐饮销售范围广、食用人群大，为保证其食品安全，准入门槛的设置非常重要。而近年来，人大立法对新设许可限制十分严格。经过反复论证并召开听证会，陕西最终确认小作坊、小餐饮这两项许可保留，许可证有效期分别为三年和两年。
对于小摊贩，刘忠琪介绍说：“考虑到摊贩规模小、经济能力有限，‘三小条例’规定由市容或城建部门对其实行登记备案；鉴于其流动性较强，登记卡有效期设定为一年，要求摊贩必须在划定的场地和规定的时间经营。”
除此以外，“三小条例”中还专门列出了“负面清单”，以规避“三小”由于水平低、条件差而存在的质量风险。例如，针对小作坊就规定了禁止生产加工特定人群食品、保健食品、乳制品、饮料、速冻食品等，也禁止其接受委托生产食品或分装食品。
“当然，条例没有一刀切，而是‘视情而定’。”宋健告诉记者，“对于酒、酱油、醋的生产国家是有严格限制的，尤其是酒。但自家酿酒在陕南是一种传统，而且很多小作坊主以此为生，如果都禁止也不切实际。”经过多年的调研以及长达11个月的人大审议，草案几经修改，最终于今年1月1日正式实施。
做好“翻译”，标准“接地气”
入户宣传、详解条例，让最严标准可理解、可执行
9月23日下午，陈正博在西安市雁塔区丈八食品药品监督管理所工作人员的指导下，填好了食品安全不良信用记录登记表、餐饮基本情况登记表、食品安全承诺书。之后，他终于领到了自己在甘家村的“兵哥肉夹馍店”小餐饮许可证。
“开店一年多了，那个时候还没有‘三小条例’。今年三四月份，所里的工作人员到村里通知我们要办证。”陈正博说，“刚开始大家都不理解，在村子里做个小本生意还办什么证。后来，工作人员挨家挨户做工作，经过详细的了解，我们觉得办了也挺好的。通知中对店面的硬件等有详细要求，看到这些证，客人也会放心……”
今年3月，陕西省启动了“三小”综合整治，主要目标是从事小作坊和小餐饮的生产经营者均需取得许可，借助信息系统实现许可业务流程全覆盖，建立监管信息档案，进行日常监管。
小作坊取得产品检验报告，申请到生产许可证，只是相当于踏入了经营门槛，那么之后在日常的生产活动中，如何才能将各类“标准”落到实处？
“首先还是要让抽象的‘标准’变成具体的要求，让经营者明白到底应该‘怎么做’。”丈八所所长曹剑表示，“各种‘条例’‘使用标准’中的要求虽然详细，却也过于抽象。各种化学名称、投放标准，即便是专业的检测工作者，也常常需要拿表核对，对于普通的‘三小’经营者们来说，要看懂、实施这些要求其实非常困难，这也一度是我们工作的难点。”
在采访中，也有不少从业者表示，很多时候只是知道投放一些添加剂可以节约成本，东西的卖相也更好；至于哪些符合要求、怎样使用才合乎标准，其实并不清楚……
“所以我们在执法的过程中，一个很重要的工作就是‘翻译’，把抽象的标准变成实实在在的操作方式。”曹剑举例说，比如，含铝添加剂在馒头、包子中是禁止添加的，工作人员会告诉经营者买泡打粉时要翻到包装背面，看清楚产品构成，有“铝”字出现的就不能购买……
此外，为了进一步实现对所生产食品的监管以及对问题食品的追溯，按照“三小条例”的规定，小作坊还需建立生产、销售台账。陕西省食药监局据此建立“一票通”制度，即小作坊的销售凭证。
票据内容包括小作坊名称、地址、许可证号、产品名称、规格、数量、单价、合计、生产日期、保质期、供货日期、购货单位、收货人、开票人、联系电话等信息、流水号。
“这样一旦哪批食品出现安全问题，就可以追溯来源，追究责任。”雁塔区食药监局食品监管科科长陈春歌说，“第二季度，我们依据‘三小条例’，对未取得经营许可证、未建立生产台账等违法行为进行了密集检查，目前已经立案处罚的案件有20多起了……”
看得懂才能执行好（记者手记）
翻开《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》，硫酸铝钾、硫酸铝铵等化学名词扑面而来，还有“残留量≤100mg/kg”这种精确的衡量标准。正如受访者所言，标准的确严谨，但对于很多从业者而言，只怕是连“看得懂”都很难做到。
而在采访中，让记者印象最深的，则是一份在很多个小店中都出现、内容又各不相同的“操作宝典”——加工酱肉的小作坊主收到的宝典上会写着：每10公斤的肉类产品亚硝酸盐类添加剂不能超过5克；卖油条商贩的宝典上则注明，在炸油条时含铝添加剂最好用某某代替……用很多店主的话说，“这下终于知道该怎么做了。”
诚然，食品安全标准是《食品安全法》确立的重要依据，也是执法的重要基础。而另一方面，所谓“最严谨的标准”，却也并不仅仅在于完善食品安全标准体系，更应强化标准制定和执行之间的有效衔接，真正使标准发挥作用与效能。需知，标准并非“高高在上”的条框，要真正呵护“舌尖上的安全”，“纸面文章”必须“落到实处”。
《 人民日报 》（ 2016年09月27日 06 版）
