大棚房整治背后的土地难题
本刊记者／苏杰德
发于2021.6.28总第1001期《中国新闻周刊》
油菜环绕着蓝色薄膜大棚，家具和装饰品堆砌在棚内四周，地面泥土坑洼不平，这是花卉商人孟青给自己的盆景找到的临时家园。
“徽派盆景全国知名，我们这些做盆景的，却很难有一个安稳的家。”孟青告诉《中国新闻周刊》，半年前她还在几公里外的蚌埠（皖北）花卉科技产业园（下称皖北花卉园）经营。作为蚌埠市蚌山区重点招商引资项目，皖北花卉园曾向孟青描画的蓝图是“给盆景人的一个家”。
孟青2017年入园，她希望能够用一二十年时间培育一些能够传给下一代的盆景。不料，去年末今年初，皖北花卉园被认定属于违规大棚房，被自然资源部点名通报，“（皖北花卉园）违规改变备案的设施农用地用途，用作花卉交易市场，占用耕地102.03亩，其中永久基本农田13.3亩。”
大棚房问题本质是改变土地性质用途，直接威胁国家粮食安全的根基。在5月底召开的全国大棚房问题专项清理整治行动“回头看”视频会议上，对大棚房如此定性，并指出，个别地方大棚房问题有所反弹。2019年的数据显示，全国共排查发现大棚房问题16.8万个左右，涉及占用耕地13万亩。
事发后，孟青搭建的木屋和盆景园先后被拆，今年年初迁到蚌山区打造的旅游休闲度假农庄蓝莓山庄——它与皖北花卉园类似，都是在农村流转土地上建设。负责运营蓝莓山庄的公司没有按时支付去年的土地租金。孟青显得有些焦虑，她担心如果在这里安置，会再次遇到皖北花卉园的问题。
花卉产业之灾
“明天八点半进场，予以强拆，请配合支持，通知商户自行清理屋内物品，并要求在场。”2020年12月3日晚7时左右，安徽森博农业科技有限公司总经理郭健德在微信群里转发了一则信息，盆景种植商户炸开了锅。“对于我发的信息，很多人以为是开玩笑，认为即使要拆，可能还需要几天时间来谈判周旋。”郭健德告诉《中国新闻周刊》，要拆花卉园，他也觉得很突然，此前从未接到通知。
（6月5日，拆迁后的蚌埠市现代花卉科技产业园。摄影/本刊记者 苏杰德）
皖北花卉园是蚌山区2017年重点招商引资项目，计划投资5亿元，建设3000亩花卉苗木生产种植基地。目前，该项目只建设了一期。郭健德2018年毕业进入公司，逐步从母亲手里接棒负责产业园的运营管理。据郭健德介绍，不算商户，产业园营收已经超过两千万元。皖北花卉园业务分为两部分，一部分是将土地租给近百家种植盆景的商户，同时也自营盆景和花卉产业。盆景商户根据需要在产业园内搭建了样式不一的简易木屋。
第二天的拆房阵势超出了郭健德和商户的预料。“三支队伍分别带着挖掘机等机械设备，从产业园东中西三个方向开拆。仅用一天时间，商户的木屋全部拆除。”
木屋被拆几天后，孟青才得到一份《关于限期完成皖北花卉园问题整改的函》，这份文件落款日期为2020年12月10日，由蚌埠市自然资源和规划局发给蚌山区人民政府。函件提到，国家自然资源督查南京局在蚌埠市开展例行督察检查，发现蚌山区燕山乡皖北花卉科技园，存在违法占用基本农田；没有按照备案的设施用地用途使用土地，扩大看护房面积、硬化路面、挖水池等非农建设行为。请蚌山区组织人员立即整改，恢复土地耕种功能，整改情况于2020年12月15日前报送蚌埠市自然资源和规划局。
“园里大部分看护房属于简易木屋，我也不理解为什么要拆。”燕山乡原乡长李朱凯告诉《中国新闻周刊》。在任乡长期间，他推动了该项目落地燕山乡。在李朱凯和孟青等商户看来，所谓的土地硬化一般是指使用水泥地面。为了避免这种情况，商户大多选用泥板、砖石铺设地面。郭健德介绍，他在自己的大棚里铺设的是仿草布，棚与棚之间的水泥路则属于必要的配套基础设施。
蚌埠市花卉行业协会秘书长高杰告诉《中国新闻周刊》，蚌埠有两大花卉产业园，一是位于蚌山区的皖北花卉园，另一个是禹会区的现代花卉科技产业园，两者被同时点名通报。现代花卉科技产业园因违规改变备案的设施农用地用途，用作花卉交易市场、跑马场，占用耕地76.04亩。
花卉园的土地难题
皖北花卉园属于苗木种植设施农用地项目，土地包括育苗育种生产设施、管理用房附属设施两种类型用途，用地面积分别为19.97公顷和0.665公顷。
2018年，大棚房问题专项清理整治行动在全国开展。其中，蚌埠市排查并经安徽省“大棚房办”认定问题项目共38个，集中表现为以“皖北花卉科技产业园”“固镇县生态农业科技产业园”等为代表的具有一定隐蔽性的违规占地“新变种”，改变设施农用地用途。
皖北花卉园内商户的木屋和大棚拆除，主要依据是土地性质已经发生了变更。“自然资源部南京督察局去年11月底，通过卫星拍摄，已经明确这里建了很多房子，这些房子后来定性为大棚房反弹。”蚌山区副区长韩莉告诉《中国新闻周刊》，这部分土地改变用途，不是用于跟农业有关的设施用途，而是用作交易市场。
皖北花卉园整体被“清理”，与地方认定土地违规流转有关。“他们没有通过乡政府、村委会，私自进行交易。企业将园区分割成若干块土地租赁给别人，调查显示租户就有70多个。”蚌山区燕山乡党委副书记、乡长汪祥政告诉《中国新闻周刊》，流转的耕地不能用作交易，这次卡住花卉园脖子的地方就是存在违规出租问题。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第十三条规定，受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。
实际上，土地利用争议的种子在立项建设之初就已经种下。根据项目规划，皖北花卉园要建设成为集花卉苗木研发、生产交易、物流配送、创业孵化、休闲观光等功能于一体的产业园。但是，园区使用的是农村的流转土地，这类土地的使用原则是农业农用，而文化风情街、物流中心等涉及建设厂房和土地硬化，已经脱离了农业范畴。不过，郭健德介绍，项目落地的时候，地方政府曾许诺提供100亩的建设用地，如果有这部分土地，也不会出现后来两次拆迁。
“当时的想法是边走边干。”李朱凯介绍，皖北花卉园建设的位置靠近城市，后期可以通过规划调整，改为建设用地，“蚌埠有很多的花卉市场，零散，形成不了规模和聚集效应，所以当时我想在乡里成立花卉科技产业园。”
燕山乡紧邻蚌埠市区，李朱凯在这里工作了26年，是燕山乡城镇化发展的主要操盘手。他这些年参与改造了七八个村，拆迁的面积达到两三百万平方米。产业发展方面，皖北花卉园是他最中意的项目之一。
（蚌埠（皖北）花卉科技产业园的一处拆迁现场。图/受访者提供）
一般来说，农用地转为建设用地应当办理农用地转用审批手续，必须符合土地利用总体规划、城市建设总体规划和土地利用年度计划。但皖北花卉园要转变为建设用地并不容易。“我原来在规划局的时候，坚决反对这个项目。”蚌埠市自然资源和规划局蚌山分局局长肖仁杰告诉《中国新闻周刊》，项目位于龙子湖风景区核心范围内。当地官网资料显示，龙子湖风景名胜区呈“三山夹一湖”的地貌，核心是城市内湖龙子湖，湖的南北两侧是曹山、西芦山等山脉，总面积约44平方千米，包括了皖北花卉园所在的区域。《蚌埠市环境保护“十三五”规划》显示，龙子湖省级风景名胜区是禁止开发区域。风景名胜区规划未经批准的，不得在风景名胜区内进行各类建设活动。
休闲农业的规划短板
“原来我们认识不足，只关注产业行业，大家只知道埋头做花卉、苗木，如果无人过问，就再搭几个棚子，再盖点房子，这样慢慢赚钱。但这样缺少前瞻性，缺少规划。” 蚌埠市花卉行业协会秘书长高杰介绍，花卉盆栽产业需要使用建设用地、农业用地和物流用地等多种类型的土地，这给产业用地规划带来了挑战。
城市规划中没有预留给花卉这类产业，导致全国各地普遍采用“边走边干”方式。广西花卉协会一位负责人告诉《中国新闻周刊》，此前引入这类项目的时候会与省市土地管理部门沟通，只要国家层面不干预，“土地部门会对于这些项目睁只眼闭只眼。”“现在能存活下来的花卉园区，基本上都是政府过去的招商引资项目，算是历史遗留问题。”
一方面规划上没有预留空间，另一方面城郊农田围城，却难以合法利用。肖仁杰介绍，“蚌山区属于近郊，基本农田就在城市边上，我这边扔个石头就能打到。然而，近郊很多基本农田已经不种东西。农民几十分钟就可以到市里的工厂、工地工作，一天可以有几百元的收益。种地一年一亩地也就千把块钱。所以，城市周边耕地要么撂荒，要么就进行流转。”
“要根据乡村振兴规划谋划设施农业用地空间布局，合理配置设施农用地的规模和区位，引导设施农业合理选址，尽量避免占用优质耕地和永久基本农田。”浙江财经大学不动产研究所赵建强等人以浙江设施农业发展为研究样本，指出目前设施农业用地存在选址“落地难”等困境。他们提出，“现代农业的发展对生产设施用地的需求较大，可研究通过核销永久基本农田预留指标，或占用永久基本农田，同步在储备区中补划同质同量的永久基本农田。设施农用地的选址应该根据客观需要，没有地类限制，允许占用耕地、园地、林地等地类。”
不过，在当前强调粮食安全的背景下，花卉等产业占用耕地，进入城市规划的难度变大。去年9月和11月，国务院办公厅先后印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》和《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》。文件提到，充分认识防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的重要性紧迫性。
“调整花卉等产业进入国土空间规划并不容易。目前，耕地保护这条线控制得很死。”中国城市规划学会常务理事、华南理工大学教授袁奇峰告诉《中国新闻周刊》，这是当前编制空间规划的大难题。
以广州花博园为例，花博园范围用地性质属于农用地，由于当年规划建设时没有按规定办理农用地使用及调整土地使用用途手续，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》《基本农田保护条例》等规定，因此也被土地执法部门立案整改。
“花博园作为一个农业产业园位于市区，占用了很多基本农田，这些土地要么通过规划调整出去，要么只能放在那撂荒。”广州市花卉行业协会会长黄祥富认为，土地使用问题已极大地制约了很多地方的花卉产业发展。
一位蚌埠市自然资源与规划局的部门负责人告诉《中国新闻周刊》，地方在整改中得到的教训是，产业在起步的时候就必须合法合规，不能只考虑区政府的利益，更不能只想市长书记的问题，要考虑到底符不符合城市总体规划、土地利用规划和行业发展规划。
反弹背后的整治难题
大棚房问题并不是这几年才出现，但国家真正关注并采取严厉措施是从2018年开始。2018年，有媒体报道北京周边存在买卖木屋别墅的情况。有关部门通过对京津冀三地初步排查发现，大棚房问题集中分布在京津的郊区县和河北省涿州、大厂等环京市县，购买者七成以上是城市居民。当年8月，自然资源部、农业农村部联合部署在全国开展大棚房问题专项整治行动。
这次专项行动计划在2018年8月至12月完成大棚房的清理查处工作，并对地方进行抽查核实，对于自查清理工作不彻底的地方，采取通报、约谈方式督促整改。整治行动难度超出预料，行动也延期至2019年4月。截至2019年3月17日，全国共发现大棚房问题16.8万个左右，涉及占用耕地13万亩。
但仅一年多时间，大棚房在各地都出现了反弹。今年3月，央视财经《经济半小时》曝光山西省临汾市襄汾县新城镇邓曲村销售“木屋别墅”——宣传资料里14.8万元一套，客厅、卧室、干湿分离的卫生间一应俱全，木屋和院子占地面积达到100平方米。销售人员拿出的土地租赁协议显示，邓曲村村民委员会以租赁形式，将村集体的1020亩土地，租赁给襄汾县德瑞农业科技有限公司，进行生态农业发展、农副产品加工销售、观光旅游项目开发及康养等。
在第一阶段整治后，大棚房出现了很多“新变种”，不再直接建别墅销售，更多表现为农业旅游项目。从自然资源部今年1月通报的22宗违法问题看，将违法占用的耕地用于餐饮、烧烤、儿童游乐园等配套设施建设非常普遍。比如，湖南省娄底市涟源市宇城公司未经批准占用耕地77.68亩（其中70.68亩基本农田），在蓝莓产业园内建设水上乐园、游船、滑道以及接待中心、餐厅、卫生间等非农设施；山东省日照市日照水务集团违法占用耕地建设卡丁车场、房车基地。还有的用于建设跑马场、真人CS场地、射箭场等非农设施，有的用于建设“茶艺一条街”、多功能厅、欢乐天地农耕文化馆、军事体验馆、百鸟园、创意手工馆等。
山西大同平城区农业嘉年华项目是此次被通报中最典型的农业文旅项目之一。该项目位于山西省大同市平城区水泊寺乡马家小村，项目计划总投资29045.7万元。这是一个地方政府站台，主动招商的项目。资料显示，大同农业嘉年华项目的目标是，以“农业+文旅+科技+产城融合”为经营理念，配套有大同独有的北魏风情商业步行街等诸多休闲农业文旅项目，形成集农业种植、休闲农业观光、特色餐饮 、特色住宿、科普教育为一体的现代农业产业聚集地及休闲农业旅游目的地。
国家自然资源总督察办公室的通报称，平城区农业嘉年华项目问题属于典型的违法占用耕地建设大棚房问题。通报显示，2018年12月，大同市有道城市发展投资有限公司违规改变备案的设施农用地用途，在大同市平城区马家小村农业嘉年华项目的8栋钢架大棚内建设餐饮娱乐、休闲观光、培训教学等非农业设施，占用耕地105.20亩，其中永久基本农田13.80亩。
基于这些新情况，5月份召开的大棚房整治“回头看”视频会议上，自然资源部和农业农村部提出，聚焦三类问题：一是以设施农业为名占用耕地违法违规建设与农业发展无关的设施；二是在农业大棚内违法违规占用耕地建设住宅、餐饮、娱乐等改变耕地性质及用途的非农设施；三是农业大棚看护房建设面积严重超标准。
大棚房问题不断出现，原因之一是利益驱动。黄祥富介绍，利用大棚名义做餐饮、地产、仓库等和农业无关的产业，前些年很火爆，“有些地方节假日就相当于一个旅游景区”。
之所以反复出现这类打擦边球的大棚房现象，赵建强撰文认为，这与当下管理制度和政策方面的不清晰有直接关系。“设施农用地备案时要求明确填报生产设施、附属设施、配套设施占地面积、建筑面积、建筑结构和层数等，但实际备案后，很多地方没有跟踪监管，出现少备案而多占、改变农业设施范围、用途和结构等问题。有的因为设施农业经营不善，改变用途用于出租办厂，用于发展乡村旅游、农家乐、农产品深加工以及饮食娱乐、酒庄、住宿、展销等。”
文章还指出，“有的地方农村一二三产融合发展的用地需求，往往通过设施农用地的名义予以满足，混淆二者的界定标准。比如，葡萄、猕猴桃、桃子、橘子、杨梅等水果采摘后，产品展示、游客就餐及休闲娱乐、集中停车场、住宿等场所，各地都希望能搭上设施农用地的便车予以解决，超范围乃至扭曲使用设施农用地政策。”
违规大棚房拆了之后，休闲农业还有没有出路？一些地方如履薄冰，也有一些地方意识到新问题。四川省提出，针对“大棚房”清理整治专项行动中反映出的农家乐需求旺盛问题，将研究建立长效机制，综合采取土地利用计划规划管控、村庄土地布局调整等措施，既坚守耕地保护红线，又为乡村振兴提供要素保障。
（孟青为化名）
