我国农业农村天地广阔，是增强经济社会发展内循环能力的重要领域。在当前国际发展形势不容乐观，我国提出构建“国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的背景下，农业农村可以大有作为。如何进一步解放和发展农村社会生产力，推动农业农村发展跨越新台阶，构建现代化发展的新格局？中国农业科学院农业经济与发展研究所刘合光研究员在《国家治理》周刊撰文，对此进行了深入分析。
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新中国成立70多年以来，我国从积贫积弱的农业大国走向了工业体系完备的制造业大国。从全球范围来看，我国作为农业大国的地位没有改变，无论从农业从业者规模，还是从农业产出规模、农村居民规模来看，我国依然是当之无愧的农业大国；但是我国还不是农业强国，因此，应尽快补齐农业短板，努力提高我国大国农业竞争力。
改革开放以来，我国逐步确立了以市场机制为基础的资源配置方式，但农业农村发展由于自身在市场竞争上存在天然弱质性，陷入资源流失、资金流失、优秀人才流失、发展速度落后的不利局面；一些村庄发展滞后乃至衰败空心化、城乡收入差距扩大、城乡发展不平衡状况恶化、农业现代化持续成为“四化”短板的发展后果仍然难以避免。
在当前国际发展形势不容乐观，我国提出构建“国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的背景下，农业农村发展面临的不利局面亟需改变。我国农业农村天地广阔，是增强我国经济社会发展内循环能力的重要领域，在新发展格局中可以大有作为。其中的关键思路就是要增强农业农村发展活力。怎样增强农业农村发展活力？这就要从三大路径发力，推动农业农村发展跨越新台阶，迈入新时代现代化发展的新格局。
有效激发农业农村主体动能，培育农业农村发展的主导力量
发展是经济社会主体发挥自身主观能动性开展经济社会活动的正向累积效果。人是经济社会活动中最主观能动的角色，人及其组织是经济社会活动中处于第一位置的因素。因此，必须有效激发农业农村发展中各主体的积极性，才能有效解放和发展农业农村生产力，进而激发农业农村的发展活力。
01 识别推进农业农村发展的主导力量
事物系统的内在能动性是推进这个系统运行和发展最持久的力量。依据这一原则，本文把主导力量的范围尽量收窄。一是推进农业发展的能动性主导力量，即农业经营主体，包括传统农户和新型农业经营主体，其中后者将是推进我国农业转型升级乃至脱胎换骨的主导力量；二是推进农村发展的能动性主导力量，包括在乡村拥有户籍的村民，加入该乡村社区的非户籍新型在村居民，管理和治理村庄事务的村委会成员、村支部委员、各种理事会理事等。
02
采取有效激励性政策，促使各主体投入农业发展和农村建设治理
政策一般是有导向性的，好政策的导向是要促使政策实施对象朝着符合历史和时代发展趋势需要的方向发挥积极性。从这个意义上来讲，激励农业农村发展主体发挥主观能动性，要做到如下五点：
第一，激励性政策要符合农业农村发展的历史方向和时代发展潮流需要。这就是首先要保证做正确的事情。进入新时代，中国农业农村发展的要求是推进农业农村现代化，具体包括推进农业经营规模化，农业发展要量质并举，以及将科学技术融入农业生产经营和乡村治理过程中，等等。逆潮流而动的政策会遏制主体的积极性和主观能动性的发挥；顺势而为的政策则可以事半功倍，有效激发主体的积极性，推动农业和农村发展。
第二，激励性政策要有效权衡政策措施的“公平与效率”两个目标。公平目标致力于减少不公平因素导致利益受损者不良情绪聚集性爆发带来的破坏性，有利于保障农业农村发展的稳定性；效率目标则主要通过利益激励措施鼓励竞争性，也就是发挥市场选择机制的效应使农业农村保持足够的发展速度。所谓有效率的激励性政策，是要促使农业经营规模根据新技术新机械的发展逐步扩大，逐步解决农田细碎化等问题，通过减少无效率经营者的参与数量以提高“胜选”者（在市场选择机制中胜出的新型农业经营主体）农业经营水平和经营效益。符合历史潮流和时代发展需要的政策，要使低效率和无效率经营者平稳退出。公平角度的考量是，基于待退出者的集体成员身份，要设置有效的机制保障其成员权益。当前的集体产权改革，正在而且必须科学确定集体成员身份，并把这种身份显化为经济权益。低效率和无效率经营者退出的时候，要保障其成员权益，主要考量目标正是公平。在乡村治理中，也主要侧重考量公平目标，优先体现“公平公正公开”原则，实现法治德治自治三治融合，在优先保证实现公平目标的前提下实现有效治理，从而提高乡村治理的效率，促进农村发展。平衡好这两个目标，就是把握好激励政策的“度”，也就是保证从容地做好正确的事。
第三，激励性政策要注意提升政策目标与激励对象能力的匹配性。实现农业农村现代化是远期目标，这个目标要根据时代发展进程和农业农村发展状况以及具体乡村的发展实际而进行适当调整划分，既要有时间轴上的阶段性划分，更要根据不同村庄类型在空间点阵上有布局性区分。我们设定远期目标，是要明确前进的战略方向；设定阶段性目标，是要增强战略可行性；让特定时空的阶段性目标与特定时空的条件相匹配，是要增强战略战术实施的可行性。区分村庄类型，并针对村庄发展实际情况，采取针对性的政策措施，就是要让目标与对象能力（以条件为转移）相匹配，确保政策落地生根并开花结果。更进一步，我们的政策不能仅是给目标、给指南，还要有更具特色的选项，包括选干部、选试点、给流程、推经验、给示范、加培训、提能力，让不具备能力的政策对象逐步具备可以实现目标的能力。目标与激励对象能力的匹配，也就是保证选择和培育合适的人用正确的方法去干好正确的和合适的事。
第四，激励性政策要做好收益和风险的匹配。“不打无把握之仗”，激励农业经营主体干好农业、推进农业发展，首先要保证他们有收益，能够享受到发展的成果；其次要让他们知道风险在哪里、明白风险有多大、清楚风险是否可控、掌握好应对风险的能力和工具。做好收益和风险的匹配，就是要有把握地做正确的事。
第五，激励性政策要做好正面激励和负向激励配套。有效的激励一般都是“胡萝卜”和“大棒”的结合体。我们在制定激励政策时，既要有正向的激励，也要有对负面行为的严厉惩处。好的制度能让坏人干不了坏事，不好的制度能让好人变坏。激励参与农业农村发展的主体发挥积极性，就是要制定好的制度，激励有能力的主体发挥积极作用，抑制各种不良倾向，加大对危害农业农村发展事业的不良行为的惩处力度。做好正面激励和负向激励的配套，就是让政策对象有规矩地在正确的轨道上做正确的事。
深化农业农村改革，破除农业农村发展的障碍因素
发挥主体积极性，搞活农业和农村，除了要激励，更要依靠改革。改革是引导农村发生翻天覆地变化、促进农业农村发展的关键，是打破农业农村衰败和发展停滞格局、破除阻滞农业农村发展的障碍因素的利刃。确认了农业农村发展的主体之后，就要赋予这些主体推进农业农村改革的伟大历史使命。深化农业农村改革，要从三个方面入手。
01 转变农业农村发展思路
要在城乡统筹发展格局中推进农业农村发展。发展农业和农村，既要在农业农村中，抓住其中的主导因素、关键力量，完成关键任务，实现关键发展目标；又要在农业农村之外，从农业农村发展所处的外围环境中考量农业农村的发展，要把农业农村作为一个与外围环境不断进行输入输出交换的系统。后者启发我们，发展农业农村，很大的功夫在农业农村之外，要把过剩的农业劳动力输出农业农村之外；要把先进的外部要素、技术、经验、机制引进农业农村；要把城镇人口的部分消费需求引入农业农村；要以建立共建共享共赢的机制为基础，把非农业城镇发展的收益与农业农村共享；要实现农村和城镇的协同创新，在融合中同步协调发展，共同分享创新的成果和收益。
02 革新农业农村发展机制
要改善目前农民在发展农业、治理建设乡村过程中的组织发育短缺状况。对比农业农村与非农业城镇，可以发现后者往往发展得更好。从机制上来说，二者差异主要来自于非农业城镇的发展组织化程度远高于农业农村，非农业城镇依靠强有力的组织（企业、事业、城镇政府）优化要素配置、吸纳先进技术、发现和充分利用市场机会和区域发展机会，从而长期以远快于农业农村的速度发展，城乡差距、工农差距自然日益拉大。有组织的发展机制与无组织的发展机制相比，二者的发展累积效果有天壤之别。组织在一起的农民个体才会聚合出更大的动能，农业农村的活力才会显著提高。农业农村的发展曾经是有组织的，如过去的合作社、村集体、村支部，但是在农村改革启动后，为激发个体的积极性，一些组织被解散，一些组织的功能逐渐虚化边缘化。革新农业农村发展机制，就是要让适合农村的组织恢复起来、建立起来、完善起来、运行起来，用组织的力量参与市场竞争，发现和利用市场机会，抵抗市场的负面效应、高效配置先进的生产要素，从而让农业和农村从传统发展路径跃迁到现代发展路径。
03 消除影响农业农村发展的关键障碍因素
改革是要打破农业农村发展的瓶颈。障碍是构成农业农村发展瓶颈的节点，消除障碍因素，就是要拓宽和畅通农业农村发展的通道。要消除哪些障碍因素？这些因素的次序如何？消除的办法是什么？本文选取最紧要的三个障碍因素谈谈改革思路。
农业农村发展最大的障碍是过于沉重的社会保障事业负担。减轻农业农村发展的社会保障事业负担，有四类改革思路。一是把减量（迁移到城镇的农村劳动力）对应的部分放到城镇解决，推进转移人口市民化，按照融入地标准解决这部分人口的社会保障问题；二是把存量（在政策实施时段就进入退出年龄）对应的部分放到农村池，解决方式是达到退出农业经营的年龄后，就由国家负担起农村标准的社保支出；三是把增量（新增农业农村劳动力，将来主要从事农业或其他农村产业或农村社会事业）的部分放在农村，由新型农业经营主体或者新农村组织与新增农业农村劳动力一起承担省级标准社保费用的缴纳；四是漂移（可以永久迁移到城镇的劳动力的关联家庭人口，包括父母和子女）对应的部分，按照其意愿选取解决方案（随迁移主体，则选择方案一；选择留在农村，则选择方案二）。通过四种思路，化解沉重的社会保障事业负担，农业农村的发展就可以轻装前行了。
排在第二位的障碍因素是农业农村发展的细碎化问题。中国农业之所以大而不强，主要原因在于个体层面的小规模经营，即小农户主导了中国农业的发展并阻碍了中国农业的进一步发展。小规模导致一些成本分摊到农业经营者个体身上，个体成本太高，形成农业农村发展高成本抑制的困局。因为分散和小规模，农业农村基础设施建设和运维成本高，社会公共服务供给成本高，小规模个体运用先进技术达不到正净收益临界点（收益很难覆盖成本），无法享受规模效应、累积效应和邻接正向外溢效应的好处，这就大大阻滞了农业农村的发展。破解思路是要稳步实现农业农村的积聚和规模化，甚至要借助现代金融信用手段（破解时间局限）、现代工程技术手段（破解空间局限）推进农业农村的积聚和规模化。
排在第三位的障碍因素是农业农村发展的平台或管道短缺问题。国内城镇一般是在关键通道上占据重要位置，才能获得超出农村的发展力量和收益。这说明农业农村要获得持续稳定发展，必须在特定平台或者管道上有突破。突破思路有两条：一是引进来建起来，即在农业农村内部建立起具有平台或者管道意义的企业与组织，比如借助资源优势建立起农旅融合产业的乡村振兴特色村，如陕西省咸阳市袁家村、河南省信阳市郝堂村等，或者非农产业村，如江苏省张家港市永联村、北京市房山区韩村河等；二是走出去联起来，即在农业农村外部找到具有平台或者管道意义的企业与组织，投资加入，共建共享共赢，比如福建某些村庄个体在外发展起来的医疗服务产业，比如沙县在外建起来的小吃产业，比如一些乡村在城镇批发市场等平台或管道的参股合作等等。
当然，就具体村庄来说，阻碍其自身发展的障碍因素可能千差万别。不过，倘若如上三大障碍因素消除了，其他因素就很好处理了。
持续推进农业农村创新发展，启动农业农村发展的强力“引擎”
发展是一连串的创新。激活主体主观能动性是一种创新，即用人思路上的创新，用好新人或者用好人的新能力。推进农业农村改革也是一种创新，即思路机制上的创新，用新的发展视角、新的发展思路打破发展瓶颈，拓宽新的发展通道。推进农业农村发展，同样要用创新去启动新的前进“引擎”，开创农业农村发展的新天地。推进农业农村创新发展要从三个主要领域着手。
01 农村产业经营领域的创新
在农业经营上，要根据发展阶段和发展条件，引入合适的新型农业技术，农业经营要逐步实现良种化、机械化、规模化、产加销一体化。长远上看，要把农业发展推上现代化（现代理念、现代装备、现代技术、现代劳动者、现代农业服务）、信息化（信息集成、信息应用、信息决策、信息预警）、智能化（自动化、智能控制、智慧农业）、无人化（无人机、机器人）轨道，让现代技术为人的发展服务。采用新技术要权衡近期与长远、成本与收益、能力与风险、效率与效益、生产与生态等多重因素。农业经营领域的创新，包括如上技术的创新，也包括经营组织的创新，还包括农业业态的创新，如实现产学研的融合一体化，实现一二三产业的融合发展等。在农村非农产业的经营上，要运用非农产业创新的一切成果，创新业态、创新技术、创新平台、创新渠道，让创新成果惠及广大农村及农民群体。农村产业经营领域创新，就是要用创新技术和手段发展农村产业，增强农业农村发展的经济动力。
02 农村建设领域的创新
在农村建设上，要根据发展阶段和发展条件，推进建设技术的创新、治理手段的创新、管理模式的创新。农村布局要围绕宜居、方便、快捷原则创新农村建设布点，既要利于乡村与城镇的融合发展，也要利于农村居民的生活生产。农村建设工程要引入工程管理创新、采用高效率高效益的工程建设新技术，农村设施维护要引入现代维护技术和现代管护系统。农村基础设施建设，要保持生态生产生活的统一，要缩小乃至消除城乡基础设施鸿沟。农村公共服务供给要实现供给模式的创新，要致力于实现城乡公共服务均等化这一最终目标。农村社会保障事业要实现运行系统的创新，创新运用四种思路，化解农村社会保障事业问题，补齐社会保障事业短板。要运用创新理念和创新手段，建立“三治融合”的农村治理体系，提升农村治理水平和效果。农村建设领域的创新，就是运用新技术手段提升农村建设、管理和治理水平，增强农村社会发展动力。
03 农民生活领域的创新
在提升农村集聚水平和规模的基础上，创新农民生活方式。要把城市居民的生活元素中适合农民的部分引入农村。要把传统农村文化和现代文化融入农民日常生活，丰富农民文化生活。要运用现代技术创新成果提升农民生活的物质品质。要把开放理念、绿色生态理念、健康安全理念融入农民生活，提升农民生活的交流技术创新水平、生活环境生态技术创新水平、健康安全技术创新水平。运用创新手段和理念，构建富有中国特色、吸收世界各国居民生活智慧元素的新型农民生活风尚与模式，引领农民树立自信、自强、舒适、愉悦的生活理念。农民生活领域的创新，就是要运用现代技术手段和成果改善农民生活品质，增强农业农村发展的消费动力和生活动能。
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来源 | 《国家治理》周刊2020年9月第2期
原文标题 | 激发农业农村发展活力是增强内循环能力的关键
作者 | 中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员 刘合光
新媒体编辑 | 罗婷
