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确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，一方面要重点攻克剩下的“硬骨头”、特别是深度贫困地区和特殊贫困群体的脱贫任务，另一方面要有效控制新增和返贫人口。2017年7月以来，河北省邯郸市在魏县和馆陶县开展精准防贫试点，针对农村低收入户（以下简称“非贫低收入户”）和人均收入不高不稳的脱贫户（以下简称“非高标准脱贫户”）两类人群，抓住“病、学、灾”等致贫返贫关键因素，分类设置精准防贫办法，建立了一套预警、查实、处置的工作机制。我们在调研中发现，这套精准防贫的理念和做法，不仅有助于打好当前的脱贫攻坚战，而且为2020年后我国构建缓解相对贫困的减贫政策新框架进行了前瞻性探索。
主要做法
第一，找准新识别贫困人口和返贫人口的主要致贫原因。邯郸市在扶贫攻坚中发现，每年既有人脱贫出列，又有人加入贫困队伍。2016年，该市有15.3万人脱贫，但当年新识别贫困人口和返贫人口却达到近5万人。经分析发现，这两类农户大都收入不高、积蓄不多，一旦遇到生大病、子女上学或发生意外事故，就会进入贫困行列。为提高脱贫质量、减少返贫人口，邯郸市针对原先不在贫困序列但陷入贫困风险较高、已经脱贫但脱贫成果不稳定的人群，推出了一套防止其因病、因学、因灾而重陷贫困的精准防贫措施。
第二，划定支出预警线和收入资格线。一是划定支出预警线，利用大数据从所有农户中识别高风险农户。两县组织扶贫、卫生、教育等部门，分析近三年的医疗、教育等支付数据，根据本县情况设定精准防贫支出预警线，将超过警戒线者识别为有可能陷入贫困的高风险人群。二是划定收入资格线，从所有高风险农户中框定防贫对象。对非高标准脱贫户和非贫低收入户设定不同的收入资格线，低于此线的高风险家庭即为精准防贫对象。
第三，针对因病、因学、因灾等致贫原因，分类提供保障措施。同时符合支出预警线和收入资格线的家庭可以提出申请，经有关部门对申请人的家庭收入、申请项目费用、补助金额等进行审核通过后，即启动医疗、教育等特别救助措施。救助力度取决于各地财政实力。
邯郸市精准防贫机制在控制贫困增量方面取得了明显效果。2017年，邯郸市新识别贫困户705户，比2016年下降95.7%；返贫户145户，比2016年下降77.9%。率先开展精准防贫工作的馆陶县和魏县效果更为明显。2017年，馆陶县新识别贫困户、返贫户均为零。魏县新识别贫困户42户，比2016年下降98.6%；返贫户35户，比2016年下降86%。
借鉴邯郸经验做好当前脱贫攻坚和2020年后农村扶贫工作的建议
第一，在脱贫攻坚战中应更加注重“控增量”。截至2017年底，全国农村贫困人口已减少到3046万人，贫困发生率下降到3.1%，脱贫攻坚应从关注减贫速度转向提升脱贫质量。对非深度贫困地区而言更应如此。而衡量脱贫质量的一个重要维度，是脱贫成果是否稳定、致贫返贫风险是否得到有效阻遏。在当前农村各类普惠性社会保障措施仍不能防止部分人群因病、因学、因灾重陷贫困的情况下，建议参考邯郸市的做法，为非高标准脱贫户和非贫低收入户设立“病、学、灾”致贫返贫阻遏机制，为他们再建一道保障线，把底线织得更密。从邯郸市的实践看，建立这样一套致贫返贫阻遏机制所需财政投入，比目前精准脱贫的财政投入少得多，大多数地区完全承受得了。参考魏县标准，按覆盖全国10%农村人口、共9000万人计算，按每人每年50元的保费标准，全国只需要45亿元/年。有条件的地区可以提高保费标准和保障程度。
第二，以新的政策框架做好2020年后的农村扶贫工作。我国现行扶贫标准略高于世界银行按2011年购买力平价计算的每人每天1.9美元的绝对贫困标准。2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫后，绝对贫困现象将不再大面积存在，农村扶贫工作应及时转向缓解相对贫困。与消除绝对贫困相比，缓解相对贫困需要新的政策框架。
一是按新的方法划定相对贫困线。框定相对贫困人口，国外既有按一定收入水平划线的，也有按一定比例的底部低收入人群的分界线进行划线的。从我国实际情况出发，可考虑在五等份分组的情景下，以低收入组与中等偏下收入组的分界线为相对贫困线，把处于底部的20%人群框定为相对贫困人口。
二是改变贫困人口识别方法，从“事先确定”转为“事后审定”。在消除绝对贫困的过程中，我国采用的是“事先确定”的识别方法，按一定标准先从全部人口中识别出贫困人口，再对他们进行扶持。这种方法的优点在于，可以清楚地知道谁是贫困人口，扶持政策可以直接瞄准；问题在于，识别的行政成本很高，一旦完成建档立卡后难以精确地做到动态调整。相对贫困群体的流动很强，每年会有相当比例的人口进入和跳出底部20%人群，采用“事先确定”的识别方法需要每年对全部人口的收入情况进行调查，这么做势必要付出极高的行政成本。因此需要采用“事后审定”的识别方法，即将扶持政策的受益主体大致框定在底部20%人群中，由自认为符合条件的农户自行申报，再对申报者进行审定。从邯郸市精准防贫实践看，“事后审定”是可行的。
三是用好大数据。新的减贫政策，着力点不是减少贫困人口数，而是改善农村收入分配结构，让公共政策更大比例地惠及底部20%人群。创设这样的公共政策，需要对底部20%人群的经济社会特征有准确了解。大数据使公共政策瞄准底部20%人群成为可能。可利用医疗、教育、民政、交通等部门的大数据，针对医疗费用自付金额过高、家庭教育支出大、遭受灾害事故等人群，分类设计累进式的补贴方案，提供个性化补助措施，实现精准帮扶。
四是用好第三方机构。构建新的减贫政策框架，需要切实转变政府职能，处理好减贫政策研究、制定、执行和评估之间的关系。政府主要负责政策研究、制定，提供有效公共政策，发挥好统筹协调、规划引导和政策保障作用。要通过购买服务，发挥保险公司等专业第三方机构在政策执行、评估环节的作用，以降低成本、提高效率。
（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）
