河北省邯郸市成安县的南环路往南，撂荒的地上长出了一米高的杂草。8月9日，附近北阳村的一名村民赶着40多只绵羊到这里放牧。他说三年前，这里还是成片农田，种着玉米、谷子等北方常见作物。
成安县政府公开的《成安县城新区用地布局图》显示，村民放牧的荒地属于该县县城新区的建设范围。据《河北日报》等媒体报道，县城新区位于成安主城区南部，占地15平方公里，划分为产城教融合、功能配套、商务休闲、医养结合四个功能区；中央体育公园等县城新区建设项目，于2017年9月8日正式开工。
据成安县成安镇多个行政村的村民介绍，为建设县城新区，自2016年秋收后起，成安县政府、成安镇政府便与多个村的村委会及村民签订了《城南统筹示范区租地补偿协议书》《县城新区绿化租地补偿协议书》等，租占了大片耕地。
新京报记者逐村调查、统计后发现，成安镇史庄村、北鱼口村、北阳村、衙前街村、南彭留村等10个村庄内，被租耕地共约8700亩。
依据原国土资源部2005年《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》，这种租用农民集体土地进行非农业建设、擅自扩大建设用地规模的行为涉嫌“以租代征”，应被严格禁止、严肃查处。
部分耕地被租后，规划被调整为建设用地；如今，这些土地上兴建了人工湖、公园、商品房小区等。但9月3日，新京报记者在现场看到号称总投资70亿元的中航科创城项目没有任何开工迹象，地面杂草丛生；规划占地约50亩建业人才公寓被铁皮墙围起，门卫说院内的塔吊车等已半年多未曾运转。
部分土地性质疑仍为耕地，如今多被撂荒或栽种了景观树。
8月9日，一名北阳村村民在撂荒的耕地上放牧。新京报记者 李英强 摄
9月22日，邯郸市自然资源和规划局局长高建平告诉新京报记者，他对成安县城新区租地、征地的具体情况并不了解，但耕地被撂荒和绿化种树是被严格禁止的。
同日，成安县分管自然资源和规划工作的副县长朱云鸽表示，不了解县城新区租赁、征收土地的情况。对于耕地被撂荒一事，他说会马上向成安县、成安镇自然资源系统的人员了解情况。
2020年9月10日，国务院办公厅下发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，严禁违规占用耕地绿化造林、挖湖造景、从事非农建设；对在工作中履职不力、监管不严、失职渎职的领导干部，要依纪依规追究责任。
两级政府及村委会与村民签下“租地协议”
66岁的袁宏是成安镇史庄村人，县城新区建设前，他和妻子打理着几亩田地，种些棉花、玉米、谷子为生。
他家的耕地共8.856亩，被分成7块，散布在村子南头的不同地方。从邯郸市自然资源和规划局官网下载的一份2014年9月《成安县土地利用总体规划图》（下称《成安县土地规划图》）显示，7块地均为黄色。该图由成安县政府编制、原成安县国土资源局等单位制作，图例显示黄色为“基本农田保护区”。
2014年9月的编制的《成安县土地利用总体规划图》。图片/邯郸市自然资源和规划局官网
袁宏说，这些地至少耕种了30多年，上世纪90年代初，镇政府还发过《土地承包经营权证》。但几十年过去了，那张绿色封皮的证书早就找不到了。
在袁宏的印象里，村里土地的变化始于2016年。
那年秋收后，史庄村的大喇叭响起广播。村干部在广播里说，根据县政府的要求，村民秋收翻地后不再耕种，要为建设县城新区占地做准备。“村干部还挨家挨户上门协商租地的事，说每亩地每年给1000块租金。但我觉得价格太低，没答应。”袁宏说。
史庄村时任村干部张平告诉新京报记者，当时，村民希望每亩地每年补偿1500元。“但县政府不同意，所以多数村民拒绝了。”
2017年春天，史庄村开始了新一轮租地协商工作。除上述租地款外，还同意另付村民青苗补偿费每亩地1000元、机井补偿费每口10000元。
“村民当时知道政府是以租代征土地，但镇里让村干部白天晚上去找村民做工作，看你租不租。”张平说，每做通一户村民的工作，村干部就会通知镇政府的包村干部，由后者丈量土地面积。而签了租地协议的村民，可以随时去村委会领取租地款，“是成安镇财政所派会计带着现金到村委会发钱”。
据张平回忆，史庄村的租地工作持续到2017年底。村里原有2413亩耕地，被县政府、镇政府租赁用于县城新区建设的约1700亩。
袁宏本不想租地，但身边签了协议的村民不少。村民们原本8户或10户共用一口机井浇地，但六七户同意租地后机井被毁，电源也被掐断了。袁宏家的地眼看着没法种了，他与上门做工作的村干部签了协议。
2020年8月22日，新京报记者见到了这份协议，标题为《城南统筹示范区租地补偿协议书》（下称《租地补偿协议书》），签订日期为2017年3月4日。张平说，“城南统筹示范区”指的就是县城南部的县城新区。
协议书写道，“经县政府研究决定，在成临路西、曙光路南、北鱼口路东、邯大高速路北采取租赁方式建设城南统筹示范区工程”；政府向袁宏租用土地7.436亩，每亩每年租赁费1000元，第一次预付三年；“租赁费由县财政支付，镇政府、村委会具体实施”。
协议书还强调，“租地只限于城南统筹示范区工程建设，国家需征地时，另行协商”。落款处除签订日期外，还有县政府、镇政府、村委会、户主四方的签章及手印。
袁宏家的《租地补偿协议书》。新京报记者 李英强 摄
“超前办、主动办，全力加快审批手续”
袁宏家耕地被租，源于成安县城新区建设。
据成安县委宣传部微信公众号“走进成安”2017年2月的文章，时任成安县长殷社林曾在县城新区建设誓师大会上表示，要全力做好县城新区建设用地保障工作。文章还说，县委书记薛洪志要求排除一切困难，全力推进县城新区建设；在建设规划审批手续方面，县住建局、原县规划局表态，要超前办、主动办，特事特办，全力加快审批手续办理。
县城新区北部的核心地带是中央体育公园项目。2020年9月3日，两辆洒水车在公园的道路间喷淋降尘，部分地面祼露着黄土。公园足球场内，工人们正在加紧铺设塑胶草皮，足球场外的阶梯观众台主体已经完工。
公园东侧的一面墙上贴有《成安县城新区用地布局图》《成安县城新区规划总平面图》《成安县城新区区域位置图》等多份图纸。图纸显示，县城新区规划面积15平方公里，包含产城教融合、功能配套、商务休闲、医养结合4个区片，容纳人口约8万人；其中既有人工湖、中央体育公园、文化艺术和科技博展中心等公益设施项目，也有金融中心、水景酒店、居民住宅等商业项目，此外还有小学、寄宿制初中、寄宿制高中等教育规划。
中央体育公园的《成安县城新区用地布局图》。新京报记者 李英强 摄
“《成安县城新区用地布局图》可以说就是县里的一个想法。”河北省自然资源和规划系统的一名官员告诉新京报记者，至于最终能否实现，还要看土地利用规划能否通过省自然资源部门的审批。
截至发稿，新京报记者未查到河北省、邯郸市自然资源与规划部门成安县城新区相关的规划审批文件。
10个村租地8700亩，含大片基本农田
据微信公众号“走进成安”的文章，2017年2月15日的县城新区建设誓师大会上，成安镇下辖史庄村、北鱼口村、北阳村、林里堡村、桃圈村、张庄村、南街村、衙前街村、东关南村、南彭留村等10个村庄的“两委”干部均有参加。
2020年8月、9月，新京报记者到上述村庄实地调查，发现各村均有土地属于县城新区范围；而2016年10月至2017年12月，这些村庄均有村民签订了与袁宏类似的《租地补偿协议书》。
比如北鱼口村村民宋果家共有18亩耕地，1991年他与北鱼口村村委会签订的《土地承包合同书》约定承包期限30年。但2017年1月20日，宋果、北鱼口村村委会又与成安县政府、成安镇政府签订了《租地补偿协议书》，宋果家被租耕地8.32亩。
北鱼口村民宋果的土地承包经营权证，土地承包期未到，土地即被租赁。 新京报记者 李英强 摄
此外，也有少数村民签订了《县城新区绿化租地补偿协议书》，比如衙前街村村民刘兰。
刘兰协议书的签订人同样有四方：县政府、镇政府、村委会、户主。协议书里写道，“经县政府研究决定，在青云南大街路东、玄武路路南、东城南大街路西、聚安路路北以租赁方式用于县城新区绿化”，占地补偿标准与袁宏、宋果的协议相同。
对于各村被租占土地的数量，张平称史庄村涉及耕地约1700亩；陈建说北鱼口村涉及耕地约1800亩；北阳村时任村干部侯立说，该村涉及耕地约2000亩；林里堡村的一名村干部称，该村涉及耕地约600亩。
此外，成安镇某村村干部与衙前街村、南彭留村、桃圈村、张庄村、南街村、东关南村参与租地的多名村干部、原村干部电话沟通了相关情况。电话录音显示，衙前街村涉及耕地约800亩，南彭留村约500亩，桃圈村约400亩，张庄村、南街村、东关南村均为300亩左右。
也就是说，为建设县城新区，成安县在上述10个村庄内共租占土地约8700亩。
为核实上述情况，9月21日，新京报记者致电成安镇镇长李志军。李志军说，“当年我参与了县城新区的租地、征地工作，但到底租了多少我说不清。”、
成安县城新区航拍图，大量土地被租用后被撂荒。新京报记者 李英强 摄
成安县某乡镇自然资源所负责人对新京报记者表示，这些涉及租占土地的村庄耕地均未确权。依据2013年《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》，国家要用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
对此，张平表示，2015年时史庄村曾依照镇政府通知开展过土地确权准备工作，但后来“上面”再没人提及此事。北鱼口村时任村干部陈建也向新京报记者证实，该村耕地未进行确权工作。
对照2017年5月、2018年9月的《成安县土地规划图》，这些被租耕地中许多显示为黄色，即“基本农田保护区”；只有小部分显示为粉红色，即“村镇建设用地区”。
2017年5月的《成安县土地规划图》局部。被租耕地，大多位于黑框的范围内。图片/邯郸市自然资源和规划局官网
依据原国土资源部2005年《关于坚决制止“以租代征”违法违规用地行为的紧急通知》，成安县租用农民集体土地进行非农业建设、擅自扩大建设用地规模的行为涉嫌“以租代征”，应被严格禁止、严肃查处。
对于成安县政府、成安镇政府的行为是否属于“以租代征”、是否合法，李志军表示不清楚。他说，成安镇政府是依照成安县政府的要求办事的。
9月22日，成安县政府分管自然资源和规划工作的副县长朱云鸽告诉新京报记者，建设县城新区租地和征地多少他并不知情。对于是否存在以租代征的情况，他未予回应。
不符合法定程序的土地征收
2017年11月，袁宏同意租地的半年多后，史庄村的大喇叭再次响起。这一次，村干部让袁宏拿着协议书到村委会领钱。
到了村委会，袁宏才知道领的是征地补偿款。村干部说，他家两块面积分别为0.9亩、0.28亩的耕地被成安县政府征收了，准备建设县城新区的文化艺术和科技博展中心、全民健身中心。
在袁宏的《租地补偿协议书》上，村干部当场加盖了两个蓝色长条章，分别写着“该地块于2017年县城新区项目建设征用0.9亩，剩余6.536亩延续租用”，“该地块于2017年县城新区项目建设征用0.28亩，剩余6.256亩延续租用”。
村干部说，盖上蓝色长条章，就意味着这两块地从协议书上核销了，政府今后不再支付土地租金。
每亩地的征地补偿标准为6.2万元，袁宏本应拿到7.316万元。但扣除8个月前县财政为这1.18亩地预支的租地费，袁宏领到了7.08万元。
“如果不是通知去领钱，我都不知道自己的地被卖了。”袁宏说。
依据土地管理法，县级以上政府要想征收土地，应开展拟征收土地现状调查和评估，并将征收范围、征收目的、补偿标准等，在乡镇和村、村民小组范围内公告至少30日；公告无异议的，县级以上政府与拟征收土地所在村委会、村民签订补偿、安置协议，之后才能向省政府或国务院申请征地；待批准后，县级政府还要在乡镇、村内发布征地公告，写明批准征地机关和批准文号。
但按照袁宏的说法，史庄村的征地过程并不符合上述程序。史庄村的多名村民也向新京报记者表示，征地前后从未在村里见过相关公告。
“当时确实没见过征地公告，具体征地过程村里也不知情。”张平说，每次土地被征收后，镇政府的干部就带着征地村民名单来村委会，村干部只负责对照名单通知村民领钱。
邯郸市自然资源和规划局官网的信息显示，2017年至2020年，成安县自然资源和规划局（原成安县国土资源局）多次对县城新区范围内的8个村庄发布《征地告知书》，总征地面积622.443亩。
其中，北鱼口村、南街村、史庄村征地面积较大，分别为197.46亩、185.361亩、180.72亩；东关南村、衙前街村、林里堡村、桃圈村、北阳村征地面积较少，分别为24.4455亩、24.129亩、7.1025亩、1.833亩、1.392亩。张庄村、南彭留村未显示公开征地信息。
在成安县自然资源和规划局的《征地告知书》中，上述土地的征收目的为“成安县城镇建设”，土地开发用途包括交通运输用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地以及特殊用地。此外，上述土地征收行为全部经由河北省政府批准。
此外，河北省自然资源厅官网上还有一份《关于修改成安县土地利用总体规划的批复》，落款时间为2020年5月14日。这份批复写道，将大寨二西村等地块的“共32.9052公顷规划建设用地规模调出，分别调入到史庄村等14个地块”；成安县“耕地保有量指标、永久基本农田保护面基指标和布局不变”。
对照2014年9月的《成安县土地规划图》，史庄村被征收的耕地大多属于“基本农田保护区”；但在2017年5月的《成安县土地规划图》中，这些土地许多变成了粉红色，即“村镇建设用地区”。
除了史庄村，2017年后，南街村、北鱼口村等多个村庄同样存在征收基本农田保护区并调整规划为村镇建设用地区的情况。
成安县城新区航拍图。新京报记者 李英强 摄
依据1999年《基本农田保护条例》，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用；因国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实需要占用的，须经国务院批准。
针对成安县为建设县城新区征收的土地数量、征收土地程序、土地规划调整程序等问题，新京报记者于9月21日致电成安县自然资源和规划局党委书记王士军。王士军说“租地和征地数量我记不住了”，至于其他问题，他表示正在开会，有空时再说。截至发稿，王士军未做回应。
9月22日，新京报记者为此致电邯郸市自然资源和规划局局长高建平。高建平称对成安县城新区租地、征地的具体情况不了解。
大片基本农田被撂荒、种树
对于哪里的土地会被征收、哪里的土地只会被租占，史庄村、林里堡村、南彭留村的村民们有自己的解释。他们认为，县城新区内政府投资到位、招商引资到位的项目基本都在被征收的土地上；至于那些资金尚未到位的项目，相应的土地就只被租占、未被征收。
新京报记者对比土地实际位置和《成安县城新区用地布局图》发现，那些只被租占、未被征收的耕地大多分布在县城新区的产城教融合区片、商务休闲区片。
比如北鱼口村北部，在《成安县城新区用地布局图》中属于产城教融合区片，规划项目为小学、寄宿制初中、寄宿制高中以及党校、市民服务中心等，但实际未有项目开工。2020年9月3日，新京报记者在现场看到，耕地里栽种了紫薇、木槿、洋槐、柳树等景观树，部分紫薇主杆已经枯死，齐地长出的新枝叶被杂草吞噬。
耕地内种植的紫薇等绿化景观树被杂草吞噬。新京报记者 李英强 摄
撂荒的北鱼口村北部这片土地，在2017年5月、2018年9月的《成安县土地规划图》中依然是基本农田保护区。
依据《基本农田保护条例》，任何单位和个人不得闲置、荒芜基本农田。经国务院批准的重点建设项目占用基本农田的，如果连续两年未使用，经国务院批准，应由县级以上人民政府无偿收回土地使用权或恢复耕种、重新划入基本农田保护区。
针对上述问题，成安县分管自然资源和规划工作的副县长朱云鸽称并不知情，“（耕地）应该都种着庄稼呢。”他随后表示，会马上向成安县、成安镇自然资源规划系统的人员了解情况。
与此相对，那些先被租占、后被征收的土地大多位于县城新区的功能配套区片。《成安县城新区用地布局图》显示，该区片内计划建设多个公益设施项目、商业项目。前者包括中央体育公园、文化艺术中心、科技博览中心等，后者包括居住区、商务办公用地、总部办公用地、金融中心等。
新京报记者在功能配套区片现场看到，这里是县城新区四个区片内唯一拥有在建项目的区片。目前，片区西南角的如意城小区项目一期已基本建设完工，小区内的12栋高层建筑及5栋花园洋房主体已封顶。区片东侧的成安金融中心正在建设，主体建筑23层已建到十余层。金融中心的宣传单显示，这是一个集住宅、商业、金融为一体的大型地产项目，规划建设7栋楼，每栋楼高23层。
史庄村袁宏家的被征收的耕地也在功能配套区片，一块被盖上了文化艺术和科技博展中心，一块被盖上了全民健身中心。其中，文化艺术和科技博展中心项目三层主体工程已封顶，一辆起重机正在附近进行吊装作业，旁边还有两三名施工工人；全民健身中心的场馆整体部分基本建成，邻近南环路的外墙已装修完毕。
成安县城新区的全民健身中心。新京报记者 李英强 摄
自从2017年3月土地被租占，袁宏和老伴就在县城新区找了一份打扫卫生的临时活计，每人每月可以挣到850元。加上政府支付的租地、征地补偿款，这就是老两口全部的生活来源。但2020年5月，袁宏突然被确诊为肝癌晚期，无法继续出门做工。
如今的袁宏与老伴一起赋闲在家，互相照料。在又一个秋收时节即将到来之际，他那些被租赁、被撂荒的耕地上颗粒无收。
（文中袁宏、宋果、张平、侯立、陈建、刘兰为化名）
