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《土地管理法》第十六条第一款规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”
我们经检索16个案例，对该情形下的司法裁判观点总结如下： （1）土地登记发证前发生争议，法院认为不能直接提起民事诉讼（案例1-案例5）； （2）土地登记发证后发生争议，部分法院认为可以直接提起民事诉讼（案例6-案例8），部分法院认为不可以直接提起民事诉讼（案例9-案例15）。 以下案件，是吉林省高级人民法院对于未登记的土地权属发生争议，不能直接提起民事诉讼请求行使物权权利裁判要旨：对于未登记的土地权属发生争议，应由人民政府先行处理，而不能直接提起民事诉讼请求行使物权权利。
案情简介：一、清水河村委会与露水河林业局、抚松县政府对案涉土地所有权和使用权产生争议，案涉土地未登记。 二、清水河村委会向抚松林区法院提起诉讼，认为抚松县政府、露水河林业局侵犯了其土地所有权，请求归还侵占的耕地82.4亩。抚松林区法院认为，案涉土地应由有权部门确定权属，待权属确认后再向法院起诉，故裁定不予受理清水河村委会的起诉。 三、清水河村委会不服抚松林区法院裁定，上诉至长春林区中院。长春林区中院裁定驳回上诉，维持原裁定。 四、清水河村委会不服长春林区中院裁定，向吉林高院申请再审。吉林高院裁定驳回再审申请。
败诉原因分析：法院不予受理清水河村委会起诉的原因在于： 第一，《土地管理法》第十三条规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”由此可见，土地依法应当受到保护的前提是“依法登记”，本案争议土地并没有进行依法登记，所以是否被非法侵占，人民法院无法确认。 第二，本案所涉土地存在权属争议，在权属不清且存在争议的情况下，法院无法对抚松县政府、露水河林业局是否存在侵权行为作出裁判。《土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”由该规定可知，对于权属有争议的土地，应当由人民政府先行处理，因此法院依据《民事诉讼法》第一百二十四条第三项关于“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”的规定，裁定不予受理本案。 为避免未来发生类似败诉，提出如下建议： 针对土地权利争议，当事人应区分两种情形采取不同的救济途径：（1）如果土地未登记发证，当事人应先向政府申请对土地权属争议进行处理，再提起民事诉讼或行政诉讼（复议前置）；（2）如果土地已登记发证，当事人可向登记机关申请更正登记，可向登记机关的上级主管机关提出行政复议，可提起行政诉讼请求撤销登记，可提起民事确权诉讼（但根据相关司法实践的裁判观点，部分法院持不支持可提起民事确权诉讼的观点）。
相关法律规定：《中华人民共和国土地管理法》第十六条 土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。 《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第（三）项 人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（三）依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决；
以下为该案在高级法院审理阶段，裁定书中“本院认为”就该问题的论述： （一）清水河村委会在本案一审时的诉讼请求为“归还侵占耕地82.4亩赔偿相应损失”，结合其“事实及理由”部分内容可知，清水河村委会认为二被告侵犯了其土地所有权。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”《中华人民共和国土地管理法》第十一条第一款规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”根据上述法律规定，清水河村委会主张二被告侵权，应当以向人民法院出具其对争议土地拥有所有权的权利凭证为请求权基础，否则无法证明其对争议土地享有所有权。在本案一、二审诉讼过程中，清水河村委会并没有出具该权属证明，而且露水河林业局在该争议土地上栽种了树木，主张该土地归其所有，故本案所涉土地存在权属争议，原审法院将本案案由确定为物权纠纷符合客观实际，并无不当。（二）《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”由该规定可知，对于权属有争议的土地，首先应当由人民政府进行处理，所以一、二审法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第三项关于“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决”的规定，裁定不予受理本案，并不违反法律程序。（三）本案确实发生在《中华人民和国土地管理法》之后，所以原审法院适用该法第十六条第一款的规定处理本案，适用法律并无错误。该法第十三条同时规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”由此可见，土地依法应当受到保护的前提是“依法登记”，本案争议土地并没有进行依法登记，所以是否被非法侵占，人民法院无法确认。（四）原审法院根据露水河林业局依据《林用地交接协议书》占用争议土地进行栽种树木和清水河村委会提起本案诉讼主张被侵权这两个事实，可以确认本案所涉土地存在权属争议，所以依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定裁定不予受理本案，并无不当。至于《林用地交接协议书》的内容是否与国家法律规定相抵触，一、二审法院并没有就此进行评判，而应当由相关国家机关先行处理。（五）如前所述，露水河林业局是否侵犯清水河村委会耕地所有权，要以权利登记为准。在权属不清且存在争议的情况下，人民法院无法对露水河林业局是否存在侵权行为作出裁判。至于被告是否违反刑事法律规定，更不属于人民法院应当审理的民事案件范围，所以原审法院不予受理是正确的。 案件来源抚松县露水河镇清水河村村民委员会物权确认纠纷再审审查民事裁定书，[吉林省高级人民法院（2017）吉民申542号]。
延伸阅读：
一、关于土地登记发证前发生争议能否直接提起民事诉讼的案例（案例1-案例5） 本书作者检索到的以下案例均认为该情形下不能直接提起民事诉讼。
案例1：上诉人浙江××开发有限公司与被上诉人温岭市××人民政府、温岭市××门××菜场有限公司、原审第三人温岭市××资源局所有权确认纠纷裁定书[浙江省高级人民法院（2010）浙民终字第38号]认为，“由于讼争的育英菜场房屋至今尚未办理产权登记，无从知晓该讼争房屋的实际土地使用权人，仅凭各方当事人在诉讼中提供的证据也不能确定讼争房屋的土地使用权人即为金诺××，而本案各方当事人对金诺××通过拍卖受让的土地使用权除了住宅用地外是否还包括（菜场）商业用地存在争议，该争议直接影响到对讼争房屋所有权归属的确定，故本案实为土地使用权争议。根据我国土地管理法第十六条‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府解决；当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉’之规定，土地使用权争议应由人民政府进行处理，故本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。原审法院据此并依照民事诉讼法第一百零八条之规定，裁定驳回金诺××的起诉并无不当。”
案例2：唐国华与汝州市水利局、唐永水鱼塘所有权确认纠纷一案[河南省高级人民法院（2010）豫法民提字第3号]认为，“当事人起诉必须属于人民法院受理民事诉讼的范围。本案表面上是鱼塘所有权之争，实质是鱼塘所依存土地的所有权之争。该诉争鱼塘所依存的土地原为农村集体所有，后温泉大队第三生产队将该块土地出让，征地协议约定，该块土地由县水利局和温泉镇公社所有。现汝州市水利局和唐国华均主张通过购买的方式取得了土地所有权，却都没有到土地管理部门办理物权变动的相关手续，导致该纠纷发生。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款‘土地所有权和使用权争议，应当由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理’的规定，争议双方应到汝州市人民政府申请对该块土地的所有权或使用权进行确认。对政府的确权决定不服，可依法进行行政复议或提起行政诉讼。故汝州市水利局直接提起民事诉讼，诉请人民法院对土地权属径行确权没有法律依据，依法应予驳回；该种争议不属于人民法院民事诉讼的管辖范围，原一、二审对此予以受理并作出判决错误，依法应予撤销。”
案例3：王淑英与永城市第二建筑安装工程公司物权确认纠纷再审民事裁定书[河南省高级人民法院（2015）豫法民提字第00401号]认为，“本案系双方当事人对土地使用权的争议所引发的纠纷，对本案的处理应当以《中华人民共和国土地管理法》为依据。该法第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。本案中，永城二建公司自认双方争议地块所在的该宗土地并未办理土地使用权证书，其仅持有土地管理部门颁发的《建设用地批准书》，且双方对涉案土地是划拨土地还是出让土地存在争议，故应认定涉案土地的使用权处于未确定的状态。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。本案所涉土地争议应由当事人协商解决，协商不成则应由人民政府处理，而不应由人民法院受理。
案例4：哈尔滨市松北区万达养殖场与纪国军、彭玉英排除妨碍纠纷一案的民事裁定书[黑龙江省高级人民法院 (2017)黑民申114号]认为，“案涉承包合同用地使用权双方有争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，不属于人民法院受案范围。而排除妨碍的主要构成要件是存在妨碍他人行使民事权利或者享有民事权益的状态。在双方案涉承包土地四至有关行政机关未确认之前，是否存在妨碍万达养殖场行使民事权利无法确定。”
案例5：温全娣与李密权物权确认纠纷二审民事裁定书[广州市中级人民法院（2015）穗中法民五终字第4088号]认为，“对于涉案未办理宅基地证的旧房的权属问题。由于该房屋尚未办理宅基地使用权证，权属尚未明。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。’故此，该间房屋的权属问题不属于法院民事案件的审理范围，温全娣上诉要求对上述宅基地及附着房产直接予以确权的诉请于法相悖，本院不予采纳。”
二、关于土地登记发证后发生争议能否直接提起民事诉讼的案例，该情形下法院有不同的裁判观点，部分法院认为可以直接提起民事诉讼，部分法院认为不可以直接提起民事诉讼。
(一）认为可以直接提起民事诉讼的案例（案例6-案例8）
案例6（注:本案例认为初始登记引发的争议仍需行政确权前置）：曹振、成漫与曹云海（曹振之父）男所有权确认纠纷再审审查与审判监督民事裁定书[新疆维吾尔自治区高级人民法院（2016）新民申2173号]认为，“本案属于所有权确认纠纷。《中华人民共和国物权法》规定不动产登记都必须在通过土地总登记建立起的不动产登记簿上进行，目的在于反映土地总登记后的不动产权利变动。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。’从上法律规定分析，只有在当事人之间的权属争议是因人民政府进行初始登记而引发时才能认为权属争议与行政确权有关，如果不是因人民政府对土地等自然资源的权属进行初次登记引发的争议，就不能要求行政确权前置。故曹振、成漫提出原审程序错误，本案不属人民法院直接受理案件范围的理由不能成立。”
案例7：蔡浚与蔡润兰及蔡萍、蔡沁财产所有权纠纷再审审查民事裁定书[山西省高级人民法院（2016）晋民申445号]认为，“蔡浚提出，原审法院举证责任分配错误。本案争议宅院房产1951年原始登记簿记载为五人共有，而该房产属于祖产，结合当时蔡家的人口情况，可以认定蔡润兰的母亲为该房产的共有人之一。蔡浚主张1989年该房产使用权证登记的产权人为其父亲蔡昌甫一人，其父亲应当是该房产的所有权人。根据《中华人民共和国物权法》第十七条的规定，不动产权属证书记载的事项与不动产登记簿不一致的，以不动产登记簿为准，但有证据证明不动产登记簿确有错误的除外。据此，原审法院将‘不动产登记簿确有错误’及‘房产如何由五人共有变为蔡昌甫一人所有’的举证责任分配给蔡浚，符合法律规定。蔡浚提出，本案属于土地所有权和使用权争议，应当先由行政部门处理。本案双方对平定县西关大街原109号宅院房产权属产生争议，不属于土地所有权和使用权争议，该争议属于人民法院民事案件的受案范围，当事人可以选择不经过行政部门处理，直接向人民法院提起诉讼。”
案例8：上诉人沈阳市中兴防爆电器总厂有限公司与被上诉人辽宁中兴防爆电器厂、被上诉人李伟所有权确认纠纷二审民事判决书[辽宁省高级人民法院（2016）辽民终234号]认为，“一审法院认为：……关于确认涉案土地使用权份额，是否属于民事案件受理范围的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状’，上述法律，适用的前提条件是土地权属不清，而本案土地使用权明确登记在辽宁中兴防爆名下，不属于权属不清的情形，沈阳中兴防爆要求按照出资比例，确定土地使用权份额，属于财产权益纠纷，应由人民法院按照民事案件进行审理，故对辽宁中兴防爆提出关于沈阳中兴防爆违反土地争议行政处理前置程序的规定，属程序违法的抗辩主张，不予支持，本案对此争议依法进行审理。”二审判决驳回上诉，维持原判。
(二）认为不可以直接提起民事诉讼的案例（案例9-案例15） 案例9：李成林宅基地使用权纠纷申诉、申请民事裁定书[北京市高级人民法院(2017)京民申526号]认为，“根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。依据上述法律规定，本案中，李成林要求法院确认涉案宅院南半部分的宅基地使用权归其所有的问题，不属于人民法院审理民事案件处理的范围。关于李成林要求拆除李丛林在涉案宅院南半部分上所修建的房屋问题。该房屋系李丛林在拆除双方继承的原有老房后在原址独自出资所建，且翻建过程李成林也是知情并同意的。另考虑到该地块《集体土地建设用地使用证》记载的合法使用权人为李丛林，故李成林要求拆除房屋之请求亦缺乏依据。”
案例10：梁新春与迟同和、通化市东昌区金厂镇夹皮沟村村民委员会、土地承包经营权纠纷再审民事裁定书[吉林省高级人民法院 (2017)吉民再56号]认为，“梁新春诉请迟同和返还其承包的土地，其请求权基础应系享有争议土地承包经营权。现梁新春与迟同和均对争议土地主张承包经营权，均提供了政府相关部门颁发的土地承包证书。故双方当事人争议土地权属不清。依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府处理决定不服的，可以自接到通知之日起三十日内，向人民法院起诉规定，本案纠纷属于土地所有权和使用权争议，应由人民政府处理，当事人应向有关行政主管部门申请解决。故本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围。”
案例11：魏家和与魏兴平宅基地使用权纠纷申诉、申请民事裁定书[湖南省高级人民法院(2017)湘民申522号]认为，“魏家和与魏兴平系近邻关系，双方因宅基地使用权而引发纠纷。在一审审理期间，魏兴平认可占用了魏家和的部分土地，对一审判决魏兴平吊角楼屋外檐滴水至魏兴初屋后坎间的土地(长9.50米，宽3.97米)归魏家和管理使用亦未提出异议，但其对魏家和所主张的宅基地使用权的范围不认可。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。’本案中，魏家和认为魏兴平占用其宅基地使用权面积长20米，宽8.97米，请求予以返还，而对于魏家和所主张上述范围的土地使用权归属问题，魏兴平并不认可，该争议亦未经人民政府处理。申请人主张原审判决存在认定事实的主要证据未经质证与适用法律确有错误，请求被申请人返还土地并承担赔偿损失。因魏家和与魏兴平提交的土地使用证所记载的住宅界限并不明确，亦无其他证据证明上述住宅的具体界限，且魏家和对其所主张宅基地使用权的具体范围亦未能提供相关有效的证据证实。故魏家和的上述再审申请主张与请求不能成立，本院不予支持。”
案例12：刘晓檬上诉北京裕顺通房地产开发有限公司物权确认纠纷一案[北京市第三中级人民法院（2016）京03民终11159号]认为，“当事人向人民法院提起民事诉讼，应当属于人民法院受理民事诉讼的范围。本案中，根据双方一审提供的证据和诉辩意见可见，刘晓檬及裕顺通公司均持有《国有土地使用证》，且经生效的行政裁定书查明裕顺通公司目前持有的《国有土地使用证》范围包括刘晓檬取得的《国有土地使用证》范围。故涉诉土地的权利归属尚存在争议。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款的规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。因此本案属于应当由其他机关处理的争议，不属于民事诉讼受理范围。”
案例13：韩淑珍与刘存孝所有权确认纠纷二审民事裁定书[北京市第三中级人民法院（2015）三中民终字第08932号]认为，“当事人向人民法院提起民事诉讼，应当属于人民法院受理民事诉讼的范围。诉争房屋的宅基地使用证登记在刘存孝名下，韩淑珍要求确认该宅基地上房屋归其所有，现宅基地使用问题发生争议，应与人民政府相关部门协商或通过其他途径解决。该争议不属于人民法院受理民事诉讼的范围，综上，韩淑珍的上诉主张不能成立，本院不予支持；一审法院裁定驳回韩淑珍的起诉，并无不当，本院予以维持。”
案例14：黄桂婵与张玉春所有权确认纠纷二审民事裁定书[深圳市中级人民法院（2015）深中法房终字第1708号]认为，“在本案中，双方当事人对于涉案的XX号房产所在土地原为张玉春母亲冯XX分得的宅基地，以及XX号房产的产权原办理在冯XX名下并无争议，本案系因冯XX去世后双方当事人对于XX号相关房产的权属产生的争议，并不属于土地管理法第十六条规定的土地所有权和使用权争议，原审依据该条规定认为本案的争议属于人民政府处理的争议，不属于人民法院的民事案件的受案范围，从而驳回黄桂婵的起诉，适用法律不当，应予纠正。综上，黄桂婵的起诉符合民事诉讼法第一百一十九条所规定的起诉条件，属于人民法院的受理范围，依法应予受理。”
案例15：黄荫明所有权纠纷二审民事裁定书[广州市中级人民法院（2014）穗中法立民终字第1066号]认为，“本案为宅基地房屋的权属纠纷。上诉人向原审法院起诉时提交的穗郊建字第341888号《农村（墟镇）宅基地使用证》上载明的宅基地使用人为‘汤某’，而上诉人主张上述宅基地上所建房屋只是以被起诉人汤薛某的名义领取宅基地使用权证，请求判决穗郊建字第341888号《农村（墟镇）宅基地使用证》所涵盖的位于广州市白云区石井新庄上街x号之一的房产归上诉人所有，被起诉人汤薛某配合上诉人进行相应的产权变更。上诉人的上述主张及请求，显示本案涉及对上述宅基地使用权及宅基地上盖房屋权属的争议。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：‘土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。……当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。’据此，本案纠纷应先提交人民政府处理。综上所述，原审裁定对上诉人的起诉不予受理，并无不当，本院予以维持。”
