导读

为了解决我国快速工业化、城镇化进程中耕地大量被占、城镇建设用地过快增长等突出问题，一项开创性的政策应运而生——城乡建设用地增减挂钩，简称“增减挂”，是指城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。

从2000年至今，全国开展城乡建设用地增减挂钩试点工作已经10余年，不少地方在盘活农村建设用地，增加农村耕地方面取得了卓越成效。

到底什么是增减挂钩？“增减挂钩”到底是怎样的征地政策？其和一般的征收集体土地批复有何不同？

笔者从以下展开分析：

土地增减挂钩的起源

2000年6月

《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号）提出，“要通过挖潜，改造旧镇区，积极开展迁村并点，土地整理，开发利用荒地和废弃地，解决小城镇的建设用地”“鼓励农民进镇购房或按规划集中建房，节约的宅基地可用于小城镇建设用地”，城乡建设用地增减挂钩政策初具雏形；

2004年10月

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）进一步提出，“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”；

2005年10月

国土资源部决定在天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等8省（市）开展增减挂钩试点，并制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，将增减挂钩纳入“试点”探索；

2008年6月

国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，对增减挂钩试点工作进行了全面规范,明确了增减挂钩的基本内涵,系统规定了增减挂钩的指导原则，明确了各级职责；

2010年12月

国务院发出《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），提出“两个坚决”“三个严禁”，即坚决扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向、坚决制止以各种名义擅自开展土地置换等行为，严禁突破挂钩周转指标、严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼、严禁侵害农民权益；

2011年

国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作方案》；

2013年

国土资源部共批准29个省份开展增减挂钩试点，全国共安排城乡建设用地增减挂钩指标90万亩；

2016年2月

国土资源部下发《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，将增减挂钩指标安排向贫困地区倾斜外，针对扶贫开发的特殊需要，调整了增减挂钩试点政策。

土地增减挂钩的定义及实施条件

定义：

土地增减挂钩即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

土地增减挂钩主要分为3个具体环节：

对拆旧区农民宅基地上的房屋、构筑物和附属物进行拆除或清除，并对农民进行补偿，建设还建安置点（拆迁和安置）；
将拆旧区的农民集体建设用地整理复垦为耕地（农村土地整治工程）；
拆旧还建后节余的土地指标在建新区落地，增加城镇建设的土地供应（进行农转用和土地的出让）。

列为增减挂钩试点项目的，应符合以下条件：

（一）建设用地供需矛盾突出，农村建设用地整理复垦潜力较大；

（二）当地政府重视，群众积极性较高；

（三）经济发展较快，具备较强的经济实力，能确保建新安置和拆旧整理所需资金；

（四）土地管理严格规范，各项基础业务扎实，具有较强制度创新和探索能力。

（五）符合国家、省下达的增减挂钩周转指标。

土地增减挂钩的征地相关政策

（一）土地增减挂钩试点工作有严格的审批程序

省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。

挂钩试点市、县应开展专项调查，查清试点地区土地利用现状、权属、等级，分析试点地区农村建设用地整理复垦潜力和城镇建设用地需求，了解当地群众的生产生活条件和建新拆旧意愿。挂钩试点市、县应依据土地利用总体规划和专项调查，编制挂钩试点专项规划，统筹安排挂钩试点项目区规模布局，做好与城市、村镇规划等的衔接。

挂钩试点县（区、市）根据专项调查和挂钩试点专项规划，编制项目区实施规划，统筹确定城镇建设用地增加和农村建设用地撤并的规模、范围和布局，合理安排建新区城镇村建设用地的比例，优先保证被拆迁农民安置和农村公共设施建设用地，并为当地农村集体经济发展预留空间。项目区实施规划内容主要包括农村建设用地整理复垦潜力分析，项目区规模与范围，土地利用结构调整等情况；项目区实施时序，周转指标规模及使用、归还计划；拆旧区整理复垦和安置补偿。

试点省（区、市）应根据国土资源部批准下达的挂钩周转指标规模，在项目区备选库中择优确定试点项目区，对项目区实施规划和建新拆旧进行整体审批，不再单独办理农用地转用审批手续，整体审批结果报国土资源部备案。

（二）土地增减挂钩项目必须经农民、村集体同意，不得强拆强建

开展增减挂钩试点，必须充分尊重农民意愿，维护农村集体组织和农民的主体地位。凡集体组织和农民不同意的，不得强行开展，严禁强拆强建，严禁强迫农民住高楼。项目区选点布局应当举行听证、论证，充分吸收当地农民和公众意见，严禁违背农民意愿，大拆大建；项目区实施过程中，涉及农用地或建设用地调整、互换，要得到集体经济组织和农民确认。涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。

（三）项目建新地块确需征收的集体土地，要依法办理土地征收手续

项目区实施前，应当对建新拟占用的农用地和耕地，进行面积测量和等级评定，并登记入册。土地增减挂钩项目建新地块要按照国家供地政策和节约集约用地要求供地和用地。通过开展土地评估、界定土地权属，按照同类土地等价交换的原则，合理进行土地调整、互换和补偿;建新地块实行有偿供地所得收益，要用于项目区内农村和基础设施建设，并按照城市反哺农村、工业反哺农业的要求，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。

（四）土地增减挂钩周转指标有严格的考核，三年内要归还

各项目区挂钩周转指标的使用情况，独立进行考核和管理；对试点市、县挂钩周转指标的使用情况，要综合行政辖区内的所有项目区进行整体考核和管理。挂钩周转指标从项目区整体审批实施至指标归还的期限一般不超过三年。试点省级国土资源部门每年应依据指标归还计划，对各试点市、县挂钩周转指标归还情况进行考核验收。国土资源部定期对试点工作进行检查，对未能按计划及时归还指标的省（区、市），要限期整改，情节严重的，暂停挂钩试点工作；对于擅自扩大试点范围，突破下达周转指标规模，停止该省（区、市）的挂钩试点工作，并相应扣减土地利用年度计划指标。