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内容提要：本文旨在准确认识和判断中国城乡贫困的现状与特点，回顾和梳理扶贫政策与扶贫体系的演变和挑战，分析中国扶贫工作面临的新形势与新问题，据此提出2020年后中国城乡融合的扶贫愿景和战略重点。改革开放以来，中国经济结构转型、城镇化进程推进、收入差距扩大和人口结构变化将继续影响扶贫工作。中国城乡贫困人口持续减少，但多维贫困和消费贫困的发生率高于按照目前官方标准估计的收入贫困发生率，教育、健康分别是农村、城市多维贫困中受剥夺最严重的方面，农民工成为城市贫困人口新的主要构成，妇女、儿童和老人等特殊群体的贫困状况是城乡减贫工作需要共同关注的问题。中国仍没有建立全国统一的贫困治理体系，扶贫政策和投入的城乡差异明显。随着城镇化和老龄化进程的推进，农民工群体、城镇低保人群、未来由于贫困线调整所形成的新贫困人口的贫困问题，将随着经济社会的转型发展尤其在2020年以后会日益突出。基于此，本文提出2020年后中国扶贫新愿景，即到2035年建立城乡融合的贫困治理体系，以城乡基本公共服务均等化为减贫战略方向。2020年后的减贫战略需聚焦五个重点问题：未来经济社会发展条件的研判、新贫困标准的制定、城乡统筹的贫困治理体系的建立、基于权利的社会保障体系的建设、保障扶贫投入的财政金融改革，以期为新的减贫战略制定提供决策参考。
关 键 词：城乡融合/多维贫困/农民工/社会保障体系/贫困治理/
作者简介：陈志钢，浙江大学中国农村发展研究院，国际食物政策研究所；毕洁颖，通讯作者，中国农业科学院农业信息研究所；吴国宝，中国社会科学院农村发展研究所；何晓军，中国国际扶贫中心；王子妹一，国际食物政策研究所。
基金项目：本文研究受福特基金会“支持中国2020年后扶贫战略与行动研究”、国家社会科学基金重大项目“精准扶贫战略的动态监测和实施成效评估研究”(编号：16ZDA021)和中国农业科学院“科研英才培育工程”的资助。
一、引言
改革开放40年来的经济高速增长使中国在消除极端贫困方面成效显著，并对全球减贫事业做出了重要贡献。世界银行数据显示，1981～2015年，中国累计减少贫困人口7.28亿，这一数字比拉美或欧盟国家的总人口还要多，而同期世界其他地区的脱贫人口仅有1.52亿①。2012～2017年，中国现行贫困标准下的农村贫困人口由9899万人减少至3046万人②。同时，贫困人口的营养状况、受教育程度、预期寿命以及其他福利指标也得到了全面改善(参见史耀疆等，2013；程名望等，2014)。2015年，中共中央、国务院做出关于打赢脱贫攻坚战的决定，确保到2020年实现现行标准下的农村贫困人口全部脱贫。但是，中国减贫面临的形势依然严峻，剩余贫困人口的规模依然较大，且贫困程度深，减贫成本高，稳定脱贫难度大。2020年后，中国将步入全面建成小康社会的发展阶段，届时，绝对贫困将基本消除，相对贫困和多维贫困问题会逐渐凸显，主要表现为收入、社会公共服务获得上仍不平等以及养老、医疗、教育等社会保障水平还较低(王小林、Alkire，2009；Chen et al.，2018；左停，2017；李小云、许汉泽，2018)。同时，中国的经济社会发展正面临一系列新变化，尤其是老龄化的加速与城镇化的逐步推进，这将使贫困问题呈现新特征。这就要求准确判断中国面临的经济社会转型形势，分析城乡贫困的现状和特点，针对贫困问题的新特征，提出新的扶贫愿景并明确减贫战略重点。
二、改革开放以来中国的减贫形势
经济实现长期中高速增长是中国减贫事业取得巨大成就的基础，但是，伴随经济增长所出现的经济结构转型、城镇化推进、收入分配状况和人口结构变化，又会对未来的减贫工作带来影响。
改革开放以来，中国经济有了长期的稳步快速发展，经济结构逐步转型，但经济增速自2011年以来持续下滑。按照世界银行提出的分类标准，中国已进入中等偏上收入国家行列。随着经济的快速增长，中国经济结构已经从以农业为基础转变为以制造业和服务业为主导。1980～2017年，中国农业增加值占GDP的比例从30.2％下降到7.9％，而第三产业增加值所占比例从21.6％上升到51.6％。相对于农业增加值所占比例的变化，农业劳动力所占比例的降速较缓，由1978年的70.5％下降至2017年的27.0％③。农业部门劳动力生产率的平均增长速度落后于非农业部门，通过农业发展带动农民脱贫的难度加大。同时，2011～2017年，GDP增速从9.2％下降至6.9％，人均GDP增速也下降到6.3％④。
在经济高速发展的推动下，中国城镇化有较快发展。2006年起，中国城镇化发展速度已经超过经济增长速度。1980年，约80％的人口居住在农村地区；而到2017年，常住人口城镇化率已达58.5％⑤，这一指标距发达国家80％的平均水平虽然还有差距，但也预示着巨大的城镇化潜力。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，到2020年，中国常住人口城镇化率要达到60％⑥。据预测，中国城镇化率在2030年将达到70％(World Bank et al.，2013)，到2050年为76％左右(UN，2014)。伴随城镇化的快速推进，农村劳动力大量转移至城市。2008年至今，中国农民工总数增长了6000万，2017年年底为2.9亿人，约占全国总人口的21％⑦。农民工的收入和消费水平比城市居民低，且无法与城市居民平等享受各项社会福利与公共服务，其生存与发展问题值得高度关注(钱文荣、张忠明，2006；蔡昉，2010)。
在经济增长的同时，经济体制改革使中国的收入差距逐步扩大。中国的基尼系数在2008年创下最高值(为0.491)，此后持续下滑，自2016年开始连续上涨，2017年的基尼系数为0.467⑧。中国的收入差距扩大主要体现在以下两个方面：首先，城乡收入差距依然显著。2017年城乡居民人均收入倍差2.71，若加上城乡居民享受的各项福利差距，城乡居民的实际收入差距更大(李实等，2005)。其次，农村内部收入差距呈扩大趋势。2016年《国民经济和社会发展统计公报》首次公布了全国居民五等份收入分组人均可支配收入状况，结果显示，高收入组与低收入组的人均可支配收入比值为10.7∶1，这一比例在2017年扩大到10.9∶1⑨。加上面向农村人口和城镇流动人口的公共服务供给严重不足，公共服务对收入差距的调节作用不力，这在一定程度上进一步拉大了收入差距(陶然、徐志刚，2005)。
同时，中国的人口结构已发生明显变化，呈高龄少子特征(蔡昉，2005；茆长宝、穆光宗，2018)。受人口预期寿命延长和计划生育政策使出生率降低的影响，中国人口的老龄化程度正在加深。2016年，中国10.8％的人口(1.5亿人)年龄在65岁及以上，老年抚养比为15.0％；2017年，65岁及以上人口占总人口的比例上升至11.4％⑩。与此同时，劳动年龄人口占总人口的比例持续降低。老龄化的加剧易诱发一系列经济和社会问题，当其与城镇化发展趋势合流时，城市人口负担与社会保障压力或将持续攀升，为减贫工作带来新挑战。
